Ambtelijke fusies woekeren door het land. Hoogleraar Friso de Zeeuw waarschuwt voor wat hij een ‘laffe schijnoplossing’ noemt met een ongekende machtspositie voor het ambtelijk apparaat.
– column – Friso de Zeeuw
Het virus van de ambtelijke fusie tussen gemeenten woekert door het land. Daarbij blijven gemeenten bestuurlijk zelfstandig en houden ze hun eigen college van B&W en gemeenteraad, maar maken ze gebruik van één ambtelijk apparaat. Dat brengt de nieuwgevormde ambtelijke organisatie in een ongekende machtspositie ten opzichte van het gemeentebestuur. Dit alternatief is voor bestuurlijke fusie is te kenschetsen als een laffe schijnoplossing.
Het begon in 2008 met Blaricum, Eemnes en Laren (samen 30.000 inwoners). Daarna, in 2009, volgden drie gemeenten in de Alblasserwaard met 29.000 inwoners (inmiddels bestuurlijk gefuseerd tot de gemeente Molenwaard). Daarnaast kennen we de constructie dat een grote gemeente ambtelijk alle taken uitvoert voor een kleine buur: Groningen voor Ten Boer, Enschede voor Losser en Purmerend voor Beemster.
Animo tot fuseren groeit
De animo om ambtelijk te fuseren groeit. En de schaal (aantal betrokken inwoners) neemt toe, evenals het aantal betrokken gemeenten. Een paar voorbeelden (in verschillende fases van verkenning, voorbereiding en besluitvorming). In Noord-Friesland bereiden Dantumadiel, Dongeradeel, Ferwerderadiel en Kollumerland (43.000 inwoners) een ambtelijke fusie voor. In Noord-Holland hebben Bergen, Castricum, Uitgeest en Heiloo (100.000 inwoners) vergevorderde plannen en zijn er ideeën voor Landsmeer, Oostzaan, Wormerland en Waterland (52.000 inwoners). Bij Den Bosch had het samenwerkingsverband ‘De Vier van de Meierij’ met 100.000 inwoners vergaande plannen voor opbouw van een gezamenlijk ambtelijk apparaat van 660 fte, maar twee deelnemende gemeenten (Vugt en Haaren) zijn inmiddels afgehaakt.
De motivatie voor de fusie is helder: kwaliteitsverbetering van de dienstverlening en kostenreductie, met behoud van bestuurlijke zelfstandigheid. Nieuwe gemeentelijke taken, budgetten en complexiteit vragen om een competente, robuuste organisatie. Regionale samenwerkingsverbanden voor geselecteerde taken blijven nuttig en noodzakelijk, daarover geen misverstand. Ook kan een ambtelijke fusie tussen twee gemeenten nog goed werken.
Het grote nadeel van een complete ambtelijke fusie met meer partners is echter dat gemeenten formeel wel eigenaar zijn van de gemeenschappelijke organisatie maar feitelijk tot ‘klant’ gereduceerd worden. De (virtuele) afstand tussen ambtenaren en bestuur neemt toe. Het ambtelijk apparaat gaat onder leiding van het management onherroepelijk ‘eigen beleid’ maken. En als gemeentebestuur kom je met jouw specifieke vragen en wensen in de wachtrij komt te staan en moet afwachten wanneer je aan de beurt bent.
Uitvoering krijgt beleidskanten
Wat begint als uitvoering, krijgt snel beleidskanten. De Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD s) bij voorbeeld, dragen in hun naam waarvoor zij primair bedoeld zijn: uitvoering van milieutaken en bouw- en woningtoezicht. Maar in de praktijk kan dat snel leiden tot feitelijk bindende, op hun sectorale deskundigheid gebaseerde adviezen. Feitelijk onttrekken deze ‘adviezen’ zich aan integrale politiek-bestuurlijke (en dus financiële) afweging op gemeentelijk niveau. Zo verdwijnt sluipenderwijs weer een stuk van de vrije lokale beslisruimte. Daarnaast heeft gemeentelijke samenwerking een uniformerend effect: het beloofde maatwerk voor de aangesloten gemeenten staat een ‘efficiënte’ uitvoering in de weg.
Managementjargon als dekmantel
De literatuur over de ambtelijke fusies stopt de potentiele nadelen onder de warme deken van het betere managementjargon, met veel ‘gedeelde ambitie, ‘vertrouwen’, ‘verbindend leiderschap’ en ‘eigenaarschap voelen’. De machtsverschuiving naar het management van de ambtelijke organisatie blijft onbesproken. Een gemeentebestuur heet dan nog zelfstandig, maar dat is in feite schijnzelfstandigheid: ambtenaren-op-afstand bepalen, al dan niet uit naam van de efficiency. Het is dan ook een laf alternatief voor bestuurlijke fusie: de gemeenteraden sparen zichzelf en ontlopen de hamvraag (herindeling). Het middel is erger dan de kwaal. Maar is het dan niet een ‘organische’ voorwas om later tot die bestuurlijke stap te komen die nu nog niet ‘haalbaar’ is? Twee keer reorganiseren binnen een paar jaar tijd; wie wordt daar nou blij van? Wees dan dapper en kies in één keer voor bestuurlijke fusie, eventueel op wat kleinere schaal.
Ik krijg in toenemende mate de indruk dat gemeente.nu er is voor de ambtenaar en niet voor de burger, respectievelijk voor stilstand en niet voor maatschappelijke vooruitgang
Hoe groter het ambtelijke apparaat wordt des te minder heeft de burger nog een gevoel van dat de gemeente de belangen vertegenwoodigt.
Ambtelijke fusie lost niets op. Ja vele gemeente raden kiezen niet voor fusie maar worden de trechter ingezogen en vervolgens komt de grote barbaar De Provincie aanzetten met heel veel druk op het college van B&W. Ik heb van dichtbij meegemaakt dat gemeente fusie een doorgedramd fenomeen is waar niemaand om vraagd alleen de bestuurders die overblijven spinnen er garen uit. Veel meer inkomen en veel minder aandacht voor de burger. Elke week een krant vol met foto’s dat het B&W lintjes doorknipt. Dat is het niveau van onze bestuurder! en de gemeenteraad is verworden tot een applausmachine. Veel raadsleden besteden weinig tijd aan contact met burgers met als gevolg – lullen en gaatjes vullen en afsluiten met bier en bitterballen en hiervoor worden zij ook nog dik voor betaald. Vergelijk het met een ondernemer. Die moet resultaat behalen wil het bedrijf blijven voortbestaan!
Wat een bijzondere conclusie voor een professor (op welk onderzoek is deze conclusie gebasseerd?). De ambtelijke fusie lijkt juist een antwoord op de schijnbare tegenstelling tussen efficientie (schaalvoordelen en verminderen kwetsbaarheid) en lokale politieke autonomie.
Deze vorm van samenwerking is juist NIET vergelijkbaar met regionale uitvoeringsdiensten (vaak GR’n), die van bovenaf zijn opgelegd en waarbij de raad geen zeggenschap meer heeft en deze zeggenschap is verplaatst naar het bestuur (AB en DB bestaan veelal uit wethouders) van de dienst.
Mijn ervaring is wel dat deze vorm van samenwerking politiek en ambtelijk veel lastiger is. Er onstaat een echte discusssie over verschillen in beleid, die bij een bestuurlijke fusie domweg verdwijnen. Hierdoor is de efficientie vaak wel een stuk kleiner dan gedacht. Gemeentebesturen houden vast aan eigen wensen waardoor de synergie maar beperkt is.