Deze vraag stelde het rijk zich niet bij de invoering van de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt). Vanaf 1-10-2012 is de raad ook toezichthouder. Dit artikel belicht de volgende vragen: Is toezicht hetzelfde als controle? Zijn de raadsleden nu als eerste aan zet als het gaat om toezicht op medebewindstaken die het college uitvoert of is dat het rijk? Hoe houdt de raad dan tijd voor zijn kerntaak?
De Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt) heeft bij invoering in 2012 het toezicht tussen bestuurslagen ingrijpend veranderd. Het doel van de verandering was om de toezichtlasten te verminderen en het stelsel van interbestuurlijk toezicht transparanter te maken. Daarnaast werd de rol van de gemeenteraad benadrukt. De gemeenteraad is namelijk als eerste verantwoordelijk voor het horizontaal toezicht en de controle op het bestuurlijk handelen door het college. Pas daarna is de provincie of het rijk, als interbestuurlijk toezichthouder op de lokale overheden, aan zet. Wanneer deze controle goed werkt, kan de rol van de interbestuurlijk toezichthouder beperkt blijven.
Volgens het rijk kan de raad het toezicht er gratis bij doen (circa tachtig rijkswetten, Gemeentewet-bijlage I) omdat ze ook de controlerende taak op het college al uitvoert. Wat ziet men over het hoofd?
Toezicht ≠ controle
De autonomie van de gemeente staat hier op het spel. De raad kent vanaf de dualisering de kaderstellende en controlerende rol, naast de volksvertegenwoordigende. De raad is een politiek orgaan en voert politieke controle uit op politieke kaders die de raad stelt en vastlegt in onder meer de programmabegroting. De raad is het hoogste orgaan, bevoegd om kaders te stellen en lokale wetgeving, via verordeningen, vast te stellen. Daarop controleert de raad het college van B en W. Politieke controle richt zich dus op het verantwoorden door het college van B en W aan de raad (horizontaal), zodat de raad kan controleren of het college binnen de kaders opereert en zich vervolgens aan de samenleving kan verantwoorden. Daar hoort ook de actieve informatieplicht van college aan raad bij, het behartigen van het algemeen belang en de taakvervulling van het college. Het gaat over governance, borgen van sturing en onderlinge samenhang, gericht op doelen en maatschappelijke effecten. Daarover open en transparant communiceren, waarbij ook de kracht van de samenleving moet worden benut.
Medebewind
Bij toezicht gaat het om medebewind. Dat wil zeggen: het college voert, met in het algemeen maar zeer beperkte vrijheden, voor gemeenten rijkswetten uit. De gemeente moet deze rijkswetten uitvoeren. De gemeenteraad moet wel lokale verordeningen op de betreffende terreinen vaststellen. Bijvoorbeeld: de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) wordt door het college verplicht uitgevoerd met beperkte middelen met daarbinnen beperkte vrijheden die de raad via het vaststellen van verordeningen op hoofdlijnen invult. Het college stelt vervolgens beleidsrichtlijnen op. De raad houdt toezicht op de wetten die het rijk bij het college ten uitvoer legt. Bij toezicht gaat het om informatie verzamelen over de taakuitoefening. Voldoet deze aan het geobjectiveerd normenkader, is zij eenduidig, niet multi-interpretabel? In het kader van het toezicht moet de raad een antwoord geven op deze vragen. Dit is echter iets totaal anders dan het uitvoeren van de politieke controle waarbij de raad moet aangeven of het college de gewenste maatschappelijke effecten op een doelmatige wijze bereikt.
Versobering bij het rijk
De Wgrt, met versobering en vermindering van bestuurlijke drukte als oogmerk, heeft de raad een lastenverzwaring bezorgd met extra verantwoordelijkheden zonder bijbehorende extra bevoegdheden. Er moest met de Wrgt een omslag worden gemaakt van specifiek, reactief en sectoraal werken bij rijk en provincie naar generiek, proactief en integraal toezicht door de gemeenteraad. Deze omslag (en bezuiniging) wordt gefaciliteerd door monitoring via www.waarstaatjegemeente.nl. De toezichtsindicatoren zijn gericht op circa zestien wetten met het hoogste afbreukrisico maatschappelijk, financieel en politiek. De concreetheid en zeggingskracht van de indicatoren verschillen sterk, door het werken met inwonerenquêtes. De metingen zijn onvolledig, subjectief en verkokerd. Het past niet bij innoveren, maatwerk en ontschotten. Het is vaak niet wat het lijkt en disproportioneel. Deze vergelijkingssite vraagt om betekenis geven, de verhalen op juiste waarde weten te schatten. Het past slecht bij de kerntaak van de raad: politieke sturing geven over politiek relevante onderwerpen en hierop politieke controle uitoefenen.
Verkenning toezicht door raad
De gemeenteraad van Almelo laat de rekenkamercommissie (met o.a. prof. dr. Elzinga), de toezichtsfunctie verkennen. Daarbij wordt ook de vraag gesteld hoe deze zich verhoudt tot de rekenkamerfunctie. De drie decentralisaties in het sociale domein, waar de Wrgt ook geldt, vormen het eerste object van verkenning. Er zijn drie onderzoeksrichtingen: de privacy, de vraag en het aanbod van en voor de inwoner. De eerste resultaten liggen er. Nadere duiding volgt dit jaar, gericht op het algemeen belang dat de raad borgt en toezicht op maat.
Enkele aanbevelingen
In de provincie Overijssel is het interbestuurlijk toezicht geëvalueerd. Dit heeft geleid tot enkele aanbevelingen.
1. Optimaliseer het proces zodat het past bij de planning- en controlcyclus van de raad.
2. Werk ook met plaatjes die betekenisvol zijn, zodat de impact direct blijkt (infographics).
3. Als de gemeenteraad aan zet is, stel de gemeenteraad dan ook centraal en communiceer met de raad. Maak het toezicht relevant voor de raad zodat het op maat is en de gemeente profiteert. Neem het op in de planning- en controlcyclus via een toezichtparagraaf voor het beleid en meer betekenisvol in de programma’s met maatschappelijke effecten.
Dubbele petten?
De provincie vervult in dezen meerdere rollen, namelijk handhaven van de programmeringsafspraken tussen gemeenten onderling en toezichthouden daarop. Deze staan op gespannen voet. Men kan zich afvragen: wat krijgt voorrang?
Corrie Steenbergen, raadsgriffier gemeente Almelo
_________________________________________________________________________________________
Experiment Almelo
!["almelo"]("/sites/default/files/experiment%20almelo.jpg" "\"almelo\"")
Met stoom en kokend water kregen de gemeenten in 2015 een budgetverhoging van ongeveer 40 procent. De snelheid van het decentralisatieproces was zo groot dat nauwelijks goed kon worden nagedacht over kaderstelling en controle. Voor de gemeenteraden een geweldige ‘tour de force’. Bij die decentralisatie was tevens het uitgangspunt dat het toezicht van hogerhand, van provincie en rijk, zo dun mogelijk moest zijn. Verticaal toezicht zou worden vervangen door horizontaal toezicht.
Voor het sociaal domein betekent dit dat de gemeenteraad de belangrijkste controlerende instantie is. Begrijpelijk dat bij de invoering van de decentralisatie in het sociaal domein dit horizontale toezicht niet de eerste prioriteit had. Alle aandacht ging uit naar een zo adequaat mogelijke uitvoering van de gedecentraliseerde taken.
Met veel kunst en vliegwerk hebben de meeste gemeenten hier gestalte aan gegeven. Almelo was een van de weinige en eerste gemeenten die het horizontale toezicht meteen hebben opgepakt.
De grondgedachte daarbij is dat vroegtijdige monitoring en adequate informatievoorziening aan de gemeenteraad de opmaat kunnen zijn voor bijsturing, controle en horizontaal toezicht.
Als experiment werd in Almelo uit de beschikbare middelen voor het sociaal domein per jaar 100.000 euro gereserveerd voor nulmetingen, surveys, monitoring en andere vormen van informatieverzameling.
Een speciale kamer van de rekenkamercommissie kreeg de opdracht om dit horizontale toezicht handen en voeten te geven. Gestart werd met verkenningen naar het functioneren van de sociale wijkteams, een onderzoek naar de privacy-problemen in het sociaal domein en een verkenning van het oordeel van betrokken zorgorganisaties en cliënten. Via dit gestapelde en steeds verder te vertakken onderzoek wordt de gemeenteraad op de hoogte gehouden. Dit betreffen de feitelijke ontwikkelingen en de oordelen die daarover worden gegeven door hen die het werk doen en door burgers en maatschappelijke organisaties die van die werkwijze afhankelijk zijn.
Op basis van deze samenhangende informatie kan de raad bijsturen, het budget bewaken en de kwaliteit van de dienstverlening verbeteren. Een van de meest knellende problemen daarbij is dat door regionalisering van het sociaal domein een belangrijk deel van de zeggenschap van de gemeenteraad moeizaam is geworden. Veel gemeenten moeten noodgedwongen met elkaar samenwerken. De mogelijkheid tot directe bijsturing is dan niet heel erg groot. In grotere gemeenten, zoals Almelo, doet zich dat fenomeen veel minder voor en kan aan dit toezicht een goede inhoud worden gegeven.
Dat dit horizontale toezicht is gekoppeld aan het instituut rekenkamer of rekenkamercommissie heeft aanzienlijke voordelen. Het gros van de gemeenteraden heeft vaste patronen ontwikkeld ten aanzien van de rekenkamer. Die patronen bieden een goed aanknopingspunt, waardoor ten aanzien van het sociaal domein het wiel niet opnieuw hoeft te worden uitgevonden.
Bijzonder aan de Almelose formule is vervolgens de doelstelling dat het gereserveerde budget voor het horizontale toezicht zichzelf terug moet verdienen. De resultaten van het horizontaal toezicht moeten leiden tot doelmatig werken. Via permanente aanpassing en verbetering kunnen de kinderziektes uit de decentralisatie worden gehaald en kan effectief maatwerk worden geleverd. En als die doelstelling wordt waargemaakt, is het horizontale toezicht in het sociaal domein heel kansrijk.
Douwe Jan Elzinga, Hoogleraar Bestuurskunde
Dit artikel is eerder gepubliceerd in Binnenlands Bestuur.
_________________________________________________________________________________________
Geef een reactie