De laatste jaren heeft het fenomeen ‘ambtelijke fusie’ aan populariteit gewonnen. De afgelopen tien jaar zijn in totaal 27 ambtelijke fusies tot stand gekomen, waarbij 61 gemeenten betrokken zijn. Dit betekent echter niet dat het concept van een ambtelijke fusie onomstreden is. Eind 2017 hebben twee fusieorganisaties besloten de ambtelijke fusie te ontbinden zonder dat hier een andere vorm van samenwerking voor in de plaats komt.
Berenschot heeft in opdracht van de provincies Zuid-Holland en Gelderland onderzoek gedaan naar de kritieke succesfactoren voor een ambtelijke fusie. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden in nauwe samenwerking met de Universiteit van Twente, de Radboud Universiteit en de Vrije Universiteit van Amsterdam.
Het onderzoek heeft het Public Value-model van Mark Moore als vertrekpunt in het denken genomen. De te realiseren publieke waarde staat daarbij centraal. Immers, al het overheidshandelen moet waarde toevoegen aan de gemeenschap. De publieke waarde kan worden uitgedrukt als het bereikte maatschappelijk resultaat (tegen aftrek van de kosten).
Wat is een ambtelijke fusie?
Een klassieke ambtelijke fusie is een samenwerking waarbij minimaal twee gemeenten hun ambtelijke organisatie onderbrengen in één gemeenschappelijke entiteit met een eigen directie, die de beleidsvoorbereiding, -uitvoering en ondersteuning verzorgt voor de deelnemende gemeenten. De bedrijfsvoeringsmiddelen en het personeel van de deelnemende gemeenten worden ondergebracht in deze aparte entiteit. Politiek-bestuurlijk blijven de gemeenten zelfstandig.
Met een ambtelijke fusie wordt gepoogd om de voordelen van een opschaling te combineren met het behoud van eigenheid en bestuurlijke verantwoordelijkheid op gemeentelijk niveau. Door middel van de ambtelijke krachtenbundeling wordt verwacht dat de kwaliteit van dienstverlening van de (deelnemende) gemeenten verbetert en tegelijkertijd de kosten en kwetsbaarheid van de organisatie verminderen.
Wat ervaren raadsleden?
De mogelijkheid een zelfstandige gemeente te blijven en een lokale invulling te waarborgen is voor veel gemeenten een belangrijke doelstelling. Uit gesprekken blijkt dat raadsleden bij ambtelijke fusies ervaren voldoende invloed uit te kunnen oefenen op het gemeentelijk beleid. Tegelijkertijd ervaren raadsleden een verschuiving van het gevoel van ‘onze eigen ambtelijke organisatie’ naar dat van een uitvoeringsorganisatie op afstand, die minder benaderbaar is voor de afzonderlijke gemeenteraadsleden. Het is daarom van belang gemeenteraden vroegtijdig te betrekken in het proces tot oprichting van de ambtelijke fusie, waarbij hen de gelegenheid wordt gegeven veel aandacht te schenken aan toekomstige sturingsmogelijkheden vanuit de raad. Hierbij is het echter óók van belang dat de gemeenteraad zich bewust is van de consequenties van een ambtelijke fusie en – hieraan verbonden – haar rol in het politieke spel.
Frictiekosten
Net als bij ‘gewone’ gemeenten zien we ook bij fusieorganisaties dat lang niet alles functioneert en presteert zoals van tevoren gehoopt. Een van de factoren waardoor een ambtelijke fusie minder gelukkig kan uitpakken, is politiek-bestuurlijke druk op de bedrijfsvoering. Dit heeft over het algemeen betrekking op het (te) snel willen behalen van vooraf gestelde doelen in termen van kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid. Van een fusieorganisatie kan niet worden verwacht deze doelen binnen een korte periode te behalen; een fusieorganisatie heeft tijd nodig om zich aan te passen aan de nieuwe situatie. Frictiekosten in termen van tijd en geld zijn inherent aan vrijwel alle fusies, dus ook aan ambtelijke fusies.
Beleidsharmonisatie
Het behalen van optimale efficiencywinst door vergaande beleidsharmonisatie en standaardisatie is een tweede kritieke succesfactor voor ambtelijke fusies. Dit leidt tot een betere dienstverlening en kwalitatief sterker beleid binnen de gemeenten en tot een sterkere positie in de regio. De ruimte voor lokaal maatwerk blijft beleidsmatig zeker mogelijk, maar alleen waar dit zinvol is. Echter op het vlak van standaardisatie van technieken en methoden en in de harmonisatie van werkprocessen hebben de deelnemende gemeenten belang bij het uitbannen van maatwerk en afwijkingen. Immers, de deelnemende gemeenten willen optimaal profiteren van de samenwerking.
In ons onderzoek zagen we dat veel raden sturen op het bereiken van zo veel mogelijk ruimte voor lokaal maatwerk. Deze wens staat op gespannen voet met de potentiële voordelen van een grotere schaal. Een gevaar is dat het werk van de organisatie te veel een ‘optelsom’ ten behoeve van de deelnemende gemeenten wordt, in plaats van dat werk ten behoeve van meerdere gemeenten in één keer kan worden gedaan.
Inzichtelijke kosten bedrijfsvoering
Omdat een ambtelijke fusieorganisatie een publiekrechtelijke organisatie op afstand is, dient de jaarlijkse begrotingscyclus te worden geagendeerd in de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten. In ‘normale’ gemeentebegrotingen zijn de apparaatskosten van de organisatie versleuteld over de programma’s. Bij een ambtelijke fusie worden de apparaatskosten echter uitvergroot doordat ze als verslaglegging van de GR worden geagendeerd. Daarmee komen personeels- en andere kosten van de ambtelijke organisatie prominent op de vergadertafel. Dit zorgt geregeld voor politieke discussies over bedrijfsvoeringsvraagstukken in de gemeenteraad, terwijl deze thuis horen in het college. Voor de raad is het de kunst om haar rol zuiver in te vullen; controlerend, kaderstellend en volksvertegenwoordigend.
Een ambtelijke fusieorganisatie is een kansrijke oplossing voor gemeenten die zelfstandig willen blijven, maar zich genoodzaakt zien op te schalen om de uitdagingen van de huidige samenleving aan te kunnen. Het is van belang om de gemeenteraad vroegtijdig te betrekken in het totstandkomingsproces van een ambtelijk fusie. Zodanig dat de gemeenteraad een afweging kan maken tussen een ambtelijke fusie en eenvoudigere vormen van samenwerking, zoals een centrumgemeente constructie of een herindeling. En ervoor zorgend dat de raad kaderstellend cruciale randvoorwaarden kan stellen om daarmee een toekomstig succesvolle samenwerking kansrijker te maken. Een gemeenteraad dient zichzelf echter altijd scherp te houden op haar rol; een (politieke) kapitein die stuurt op de bestemming, maar zich slechts in geringe mate bemoeit met de motor van het schip.
Hans van der Werff en Wouter Saes, werkzaam bij Berenschot
Geef een reactie