De landelijke handhavingstrategie en de Omgevingswet

In 2014 is de landelijke handhavingstrategie (LHS) verschenen. De LHS is niet alleen geschreven voor het omgevingsrecht. Deze kan ook voor de handhaving van andere regels gebruikt worden.

Het doel van de LHS is dat handhavende instanties zo uniform mogelijk de handhaving aanpakken. Zo ontstaat een gelijk speelveld. Verder verbindt de LHS het bestuursrecht en strafrecht met elkaar, waarbij de toezichthouder met bijzondere opsporingsbevoegdheden (de boa) op beide terreinen kan optreden. Wat het omgevingsrecht betreft, is de LHS bedoeld voor gemeenten, provincies, waterschappen, omgevingsdiensten en landelijke inspectie- en opsporingsdiensten.

Vaststelling van LHS als beleid

De LHS is niet rechtstreeks van toepassing, maar de handhavende instanties zijn wel verplicht een uitvoerings- en handhavingstrategie vast te stellen. Om te voorkomen dat er heel veel verschillende strategieën worden vastgesteld is de LHS na overleg met alle betrokken organisaties in het leven geroepen. De bevoegde overheden dienen vervolgens de LHS eerst als eigen strategie in de vorm van een beleidsregel vast te stellen. Daarna kunnen ze ermee aan het werk.

De Omgevingsdiensten dienen bij de uitvoering van handhavingstaken dat beleid te volgen, want zij treden daarbij namens gemeenten en provincie op. De LHS maakt het voor de omgevingsdiensten dus ook gemakkelijker. Zonder LHS zouden zij te maken kunnen krijgen met verschillende beleidskaders voor de overgedragen handhavingstaken.

Onder de LHS kunnen specifieke handhavingstrategieën worden uitgewerkt en vastgesteld. De BRZO-strategie is zo’n specifieke uitwerking voor regels die gelden voor een speciaal type bedrijven. Dat is de categorie waarop het Besluit Risico’s Zware Ongevallen van toepassing is. Bedrijven dus, die risicovolle bedrijfsactiviteiten uitvoeren.

Stand van zaken

Op het BOA-event op 3 oktober 2019 hoorde ik dat in ieder geval in Noord-Nederland de laatste gemeenten hun handhavingstrategie in lijn met de LHS hebben vastgesteld. Vijf jaar na dato dus. Dat zijn de achterblijvers. Veel bestuursorganen hebben dat eerder gedaan en hebben er ook al ervaring mee opgedaan. Wat ik hoor, is dat het men er redelijk mee overweg kan. De naderende komst van de Omgevingswet creëert een moment om weer eens stil te staan bij de LHS.

Past de LHS bij de Omgevingswet?

De vraag is of de LHS past bij de nieuwe Omgevingswet. Mijn voorlopige conclusie is: wel naar de letter, maar mogelijk niet naar de geest van de wet. Ik zal dat toelichten.

In de LHS vormt de geconstateerde overtreding van een regel het beginpunt. Van daaruit bekijkt men wat de ernst van de overtreding is en houdt men rekening met de intentie van de overtreder. Hoe ernstiger de overtreding en hoe crimineler de intentie van de overtreder, hoe zwaarder de interventie.

Hierbij gaat de toezichthouder er nog steeds van uit dat als een regel wordt overtreden, er een fout is gemaakt door een bedrijf of burger. Maar dat is niet in overeenstemming met de bedoelingen van de Omgevingswet. Die laat nadrukkelijk de mogelijkheid open dat ook indien een regel is overtreden, een toezichthouder nog de vrijheid (‘discretionaire bevoegdheid’) heeft om niet tot handhaving over te gaan en eerst te kijken of er een andere oplossing is.

Mogelijk biedt de LHS die ruimte wel, maar toch altijd met de intentie om te handhaven. Bij het gebruik van de bevoegdheid, dient willekeur zoveel mogelijk te worden vermeden. Dat kan op organisatieniveau door dit soort situaties in een teamoverleg te bespreken en daarin een gezamenlijke lijn af te spreken.

Het effect van toezicht en handhaving

In het geval de LHS – vroeger of later – aangepast wordt, heb ik nog wel een tip: geef monitoring een plaats in de LHS. Daarbij gaat het om de vraag of toezicht en handhaving bijdragen aan de doelen van de Omgevingswet en zo ja, in welke mate? Met andere woorden: wat is het maatschappelijk effect van toezicht en handhaving?

De doelen van de Omgevingswet zijn onder meer: het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Hoe maak je de bijdrage van toezicht en handhaving hieraan beter zichtbaar? Door er ‘outcome-criteria’ aan te verbinden. Dat zijn kwalitatieve criteria die per definitie moeilijker meetbaar zijn dan kwantitatieve criteria, zoals aantallen controlebezoeken.

Voorbeeld: het verminderen van veiligheidsrisico’s door een toename van het bewustzijn van die risico’s bij een bedrijf dat gevaarlijke stoffen opslaat. Helpt het middel om het doel te bereiken? Helpt het niet, dan is er ofwel iets mis met de regel óf met de handhaving óf er zijn andere middelen met een groter effect. Door met alle betrokkenen te praten over die criteria, creëer je een gezamenlijk belang en kom je bovendien tot een uniformere aanpak.