Samenwerking tussen gemeenten verhoudt zich moeizaam tot andere zaken. De gepolitiseerde raad moet een ‘integrale afweging’ maken, vinden we bijvoorbeeld. Maar hoe zorg je voor samenhang terwijl bevoegdheden via de achterdeur verdwijnen?
Eerder ging ik in op de roep om politisering, afgezet tegen het idee dat gemeenten vooral opgavegericht of slagvaardig moeten samenwerken. Nog zo’n paradox hangt hiermee samen. In de basis is het uiteraard de gemeenteraad die moet beslissen: welke middelen gaan waarnaartoe? En ten koste van wat, of moeten de gemeentelijke belastingen misschien omhoog? Dat is de theorie. De praktijk is weerbarstiger.
Beperkt inkomsten genereren
Zo kan een gemeente redelijk vrij beslissen aan welke doeleinden geld wordt uitgegeven, maar is de mogelijkheid om extra inkomsten te genereren beperkt. Het Rijk dat via afspraken over decentralisatie-uitkeringen nog meer op uitgaven stuurt, draagt niet bij aan politieke keuzes op gemeentelijk niveau. Dat was trouwens ooit de reden om terughoudend met specifieke uitkeringen om te gaan. Misschien dat Den Haag zich na de beoogde wijziging van de Financiële-verhoudingswet opnieuw zal voornemen terughoudender te zijn.
Op papier geen bevoegdheden
Maar de praktijk is ook weerbarstig door allerlei vormen van samenwerking tussen gemeenten. Bij de invoering van de Gemeentewet heeft de wetgever het zogenaamde collegialiteitsbeginsel gehandhaafd. Dat betekent dat een wethouder altijd namens het college handelt, en dat dus ook het volledige college aangesproken kan worden op het handelen van een wethouder. Wethouders hebben formeel geen eigen bevoegdheden of verantwoordelijkheden. Op die manier moet ook verkokering van het ambtelijk apparaat worden voorkomen.
Toch verkokering
Maar die verkokering vindt via de band van samenwerking wel degelijk plaats. Grote delen van de voormalige afdelingen vergunningverlening en handhaving zitten in de omgevingsdienst, de voormalige sociale dienst is ingetrokken bij een regionale sociale dienst of werkbedrijf, de afdeling heffing en invordering maakt deel uit van een belastingsamenwerking, de afdeling archivering van een regionaal archief of regionaal historisch centrum, enzovoort.
Deze diensten, die vaak zelfs in aparte gebouwen en andere gemeenten zitten, stemmen nog wel met elkaar af. Maar ze worden allesbehalve ‘collegiaal’ aangestuurd. Dat kan ook niet, omdat in die diensten meerdere deelnemers zitten, vaak in wisselende samenstelling.
College kan overstemd worden
De verantwoordelijk wethouder gaat als vertegenwoordiger van het college naar het algemeen bestuur van een dergelijke gemeenschappelijke regeling. Tot zover wordt de collegialiteit nog niet doorbroken. Maar het college kan de eindbeslissing niet meer nemen, die ligt immers doorgaans bij het algemeen bestuur (in elk geval bij delegatie van bevoegdheden). Het college is dus nog maar deels bevoegd én deels verantwoordelijk. Het college kan simpelweg overstemd worden binnen dit algemeen bestuur.
Politieke keuzes in de raad
Terug naar de politieke afwegingen die de gemeenteraad moet maken. Stel: bij de regionale sociale dienst ontstaat een tekort. Dat moet aangevuld worden en het algemeen bestuur beslist tot een verhoging van de gemeentelijke bijdrage. De wethouder van uw gemeente heeft gevochten als een leeuw om de verhoging te voorkomen, maar werd gepasseerd in het algemeen bestuur. De gemeente moet verplicht meer gaan bijdragen.
Want het budgetrecht voor een gemeenschappelijk openbaar lichaam ligt bij het algemeen bestuur – en dus niet bij de gemeenteraad, voor alle duidelijkheid. Stel nu dat ook de omgevingsdienst met een tekort zit. Zelfde situatie, zelfde uitkomst. Dat betekent dat de raad al tweemaal extra moet gaan betalen. De keuzes om zaken anders te organiseren of prioriteiten te verleggen, verdampen op die manier.
Woud aan samenwerkingsverbanden
Waren deze tekorten binnen de eigen gemeentelijke organisatie ontstaan, dan hadden raadsleden het college kunnen dwingen andere prioriteiten te stellen, te bezuinigen op personeel of te snoeien op een ander terrein. Het is deze vorm van het afwegen van verschillende politieke belangen, die haast niet meer mogelijk is door het woud aan gemeentelijke samenwerkingsverbanden.
Dat geldt niet alleen voor gemeenschappelijke regelingen, maar tot op zekere hoogte ook voor informele samenwerking en privaatrechtelijke samenwerkingen. Omdat ook daar vaak bindende overeenkomsten voor financiering onder liggen. En de gemeenteraad was nu juist in het leven geroepen als algemeen vertegenwoordigend orgaan om dit soort algemene belangenafwegingen te maken. Ook tussen beleidsdomeinen.
Uitholling democratie
Door de verkokering die het gevolg is van gemeentelijke samenwerking, verwordt de gemeenteraad steeds meer tot een functioneel vertegenwoordigend orgaan. Een gekozen orgaan, dat onwillekeurig voor een samenraapsel van beleidsdomeinen bevoegd is. Dat is een uitholling van de lokale representatieve democratie.
Alleen al in de twee bovenstaande reactie een aantal voorbeelden hoe de gemeenteraden van de samenwerkende gemeenten toch nog grip op de besluitvorming in de GR kunnen houden. Er zijn in de loop van de jaren veel voorbeelden bedacht om de afstand tussen het lokale bestuur en de besluiten op regioniveau te verkleinen. Lokaal spreken belanghebbende inwoners de gemeenteraad en/of het college aan die bij een afstandelijke betrokkenheid moeten zeggen dat elders is besloten waar de belanghebbende last van heeft of duurder uit is. Hoe zo ‘De gemeente, de eerste overheid’?
Rob legt de vinger op een terecht aantal zere plekken. Gemeenteraden moeten lessen trekken uit deze verschijnselen en actie ondernemen om hun rol terug te pakken.
Er zijn twee interessante brochures in omloop die in deze het vermelden waard zijn, te weten het essay Grip op samenwerking in de praktijk van Roeland Stolk, Rob de Greef en Laurens Vellekoop.
En de brochure GRIP van de rekenkamercommissie Voerendaal door Lieve Schouterden. Behandel alle zaken m.b.t. Gemeenschappelijke Regelingen in een aparte commissie GR en bemens deze commissie door raadsleden uit de deelnemende gemeenten.
Een herkenbaar dilemma voor zowel raadsleden als wethouders. In de gemeenten die de GR Laborijn (uitvoering Participatiewet) vormen t.w. Aalten, Doetinchem en Oude IJsselstreek is getracht een dun doekje voor het bloeden op dit dilemma te plakken. Overigens op advies van Rob zelf. We vormden een raadswerkgroep om de (beleidsmatige) zaken in de GR te volgen. Meesturen vanaf de voorbank i.p.v. op de achterbank zitten, was de gedachte. De inhoud en functie van deze werkgroep blijft een zoektocht. Niet in de laatste plaats door de opvattingen van diverse fracties zelf. Maar het is wat.