Wachten op de Omgevingswet heeft lang genoeg geduurd

De motie-Pieper van november 2009 was de aanzet om te komen tot een Omgevingswet, die aanvankelijk in 2013 in werking zou treden. Na herhaald uitstel en overleg met gemeenten, provincies en waterschappen, kondigde minister Ollongren vorig jaar aan dat de inwerkingtreding per 1 juli 2022 is te verwachten. En nieuw uitstel hangt alweer in de lucht. Wat is nu wijsheid?

De bestuurlijke koepels drongen er in het overleg met de minister op 8 december vorig jaar op aan de datum van 1 juli 2022 aan te houden, en het besluit tot invoering van de nieuwe wet op korte termijn aan het parlement aan te bieden.

Maar nog steeds is er discussie over de invoeringsdatum. Zo zou de ‘uiteindelijke’ datum ongelukkig gekozen zijn. Het grote struikelblok is het niet tijdig beschikbaar zijn van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Nog maar weer uitstellen, nu tot 1 januari 2023? Dan kunnen we in het jaar van de inwerkingtreding een tienjarig wetgevingsproces vieren. Leve de Omgevingswet.

Er is hierbij een duidelijke tegenstelling met aan de ene kant het positieve geluid van de minister, gedeeld door de bestuurlijke partners. Aan de andere kant hebben we ‘het veld’, bestaande uit een diversiteit aan bestuurders, ambtenaren en deskundigen, zoals softwareleveranciers en stedenbouwkundigen. Zij pleiten voor uitstel. Wat is wijsheid?

Beter later?

Allereerst de argumenten voor uitstel op een rij.

De landelijke voorziening van het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO-LV) waarop de decentrale besturen moeten aansluiten is onvoldoende stabiel; softwareleveranciers klagen over de vele haperingen in die voorziening.
Bij de jaarwisseling waren weliswaar 310 van de 352 gemeenten aangesloten op de oefenomgeving, maar slechts een honderdtal bleek tot publicatie in staat.
Er is te weinig tijd tussen de gemeenteraadsverkiezingen in maart en de installatie van de nieuwe raden en het moment van inwerkingtreding; een relatief nieuw gemeentebestuur zal dan nog onvoldoende kennis hebben van de Omgevingswet, wat de besluitvorming niet ten goede zal komen.
Vóór de zomer is voor de vergunningverleners altijd een erg drukke periode. De te verwachten extra aanvragen onder het oude regime zullen voor problemen zorgen.
Gemeenten kunnen zich ook vanwege gebrek aan ambtelijke capaciteit onvoldoende voorbereiden op de complexe regelgeving, ondanks het verschuiven van de inwerkingtreding. De tijd om met het nieuwe stelsel te oefenen zou daardoor toch nog te kort zijn.
Gemeenten zijn niet onverdeeld gelukkig met de opgedrongen ‘bruidsschat’. Men wil adequate middelen voor de uitvoering van het extra takenpakket voor de gemeenten.
Gemeenten en stedenbouwkundigen zouden nog onvoldoende voorbereid zijn om omgevingsplannen te wijzigen met in achtneming van de wettelijke eisen.
Vanuit begrotingstechnisch oogpunt zou het beter zijn de Omgevingswet niet halverwege het jaar, maar per 1 januari (2023) in werking te laten treden.

Of toch?

De argumenten tegen verder uitstel, dus vóór snelle invoering.

Goede digitale ondersteuning is van belang bij de toepassing van de diverse instrumenten uit de nieuwe wet, maar het belang moet ook niet overdreven worden. Thans fungeren de digitale voorzieningen ook naar behoren.
Bij hernieuwd uitstel moeten de betrokken organisaties en overheden hun plannen alweer wijzigen en worden de voorlopers benadeeld.
Uitstel betekent alweer extra kosten, omdat er naast het oude ook al gewerkt wordt volgens het nieuwe systeem.
In haar voortgangsbrief van 14 december 2021 geeft de minister aan dat de processen in de keten van vergunningverlening, toezicht en handhaving in het DSO zijn uitontwikkeld. Al moeten nog zaken ‘ingeregeld’ worden, toch zou de invoering volgens planning lopen.
Wat betreft het omgevingsplan (planketen) doen zich problemen voor, maar de minister verwacht dat deze in het eerste kwartaal van 2022 worden opgelost. Het gaat om:
- de publicatie van grote geometrische bestanden,
- het ontwikkelen van een specialistische viewer waarmee gebruikers kunnen navigeren tussen de regels en de digitale kaarten, en
- ‘tijdreizen’ waarmee oude regels en kaarten kunnen worden teruggehaald.

Voorbereidingsmoeheid

Minister Ollongren trachtte de koudwatervrees weg te nemen door erop te wijzen dat in het nieuwe stelsel wel meer kán maar dat niet opeens alles anders móet. Mijn inschatting is dat er vanwege het herhaald uitstel een zekere ‘voorbereidingsmoeheid’ is ontstaan, die leidt tot groeiende scepsis ten aanzien van het doorgaan van het project. Het gevaar bestaat dat er tijdens de voorbereidingsoperatie zoveel ‘bloedverlies’ gaat opgetreden dat men zich zorgen kan maken over de levensvatbaarheid van de patiënt.

Nu weer schuiven met de datum maakt de invoering van het gehele stelsel onwaarachtig. Het lijkt mij verstandiger ernaar te streven om te doen wat per 1 juli aanstaande haalbaar is en naar later datum te verschuiven wat later ook nog kan. En dat is nog het nodige. De inwerkingtreding maakt een einde aan het droogzwemmen en maakt ‘learning bij doing’ mogelijk. Het zou goed zijn de komende maanden te gebruiken om te bepalen wat al direct moet gebeuren en wat ook later nog kan.

Probleem is het omgevingsplan

Het werkelijke, en tot nog toe onderbelichte, probleem in het nieuwe stelsel is niet het DSO maar het omgevingsplan. Als enig burgers bindend gemeentelijk plan in het fysieke domein, is dit het belangrijkste kerninstrument uit de Omgevingswet. Al zou de invoeringsdatum naar 1 januari 2023 worden verschoven, dan zal het op dat moment nog allesbehalve duidelijk zijn hoe omgevingsplannen, zoals de wetgever die voor ogen heeft, ontwikkeld moeten worden.

De praktijk zal dat moeten leren, maar zal daartoe wel in staat moeten worden gesteld. Die verschuiving zal daar dus geen invloed op hebben. Al is er nog tot 1 januari 2030 de tijd om de bestemmingsplannen om te vormen tot definitieve plannen, de voorlopige plannen zouden tot die datum ‘bevroren’ blijven.

En daar zit hem de crux: de plannen kunnen alleen gewijzigd worden via een ‘knip-en-plak-methode’: door er oude stukken uit te knippen en deze door nieuwe integrale stukken te vervangen. Relevante bepalingen uit de andere verordeningen in het fysieke domein moeten daarin vervolgens worden geïntegreerd. Het is nog onduidelijk hoe dat alles in de praktijk in zijn werk moet gaan.

Een oplossing is de mogelijkheid te behouden om de voorlopige plannen te wijzigen zoals dat bij de bestemmingsplannen het geval is. Ook van belang bij het opschroeven van de woningbouw. Aan de gemeentebesturen kan daarbij worden overgelaten de plannen gaandeweg te laten ‘verkleuren’ van ruimtelijke plannen tot integrale grondgebiedsdekkende plannen voor de fysieke leefomgeving.

Dan valt ook de noodzaak weg om voorlopig via afwijkingsvergunningen projecten te realiseren. Het vermindert bovendien de behoefte om nog snel vóór de inwerkingtreding van de wet bestemmingsplannen onder het oude vertrouwde regime in procedure te brengen.

Daarvoor is wel een wijziging van het Invoeringsbesluit Omgevingswet nodig. Die gelegenheid kan tevens gebruikt worden om de vermaledijde bruidsschat aan het Rijk terug te geven en daarmee de staatsrechtelijke anomalie uit de wereld te helpen, waarbij de regering een deel van het omgevingsplan (een gemeentelijke verordening) vaststelt.

Eerst aandacht voor de omgevingsvisie

Een van de eerste zaken die bij de inwerkingtreding van de wet aangepakt kunnen worden, is het vaststellen of actualiseren van de gemeentelijke omgevingsvisie. Dit minder DSO-gevoelige kerninstrument ligt immers ten grondslag aan het omgevingsplan. Een actueel omgevingsplan kan niet worden gemaakt zonder een actuele omgevingsvisie. Prioriteit geven aan een (vernieuwde) visie, via een participatieproces zoals de Omgevingswet dat bedoelt, lijkt me een mooie start van de werkzaamheden van de nieuwe gemeenteraden.

In het spoor daarvan kan het omgevingsplan tot stand worden gebracht waarin de visie handen en voeten krijgt. Het vaststellen of actualiseren van de omgevingsvisie moet de opmaat zijn voor het verwerken van de beleidsopvattingen in het omgevingsplan. Dat plan kan zich vervolgens gebiedsgewijs of themagewijs, of een combinatie daarvan en in elk geval gefaseerd, ontwikkelen tot het plan zoals de wetgever dat heeft bedoeld.

Het ligt voor de hand daarbij een scheiding te maken tussen de gebieden waarin ontwikkelingen zijn te verwachten die als eerste aan bod komen. Daarna de gebieden waarin het beheer centraal staat, die later conserverend in het plan kunnen worden verwerkt.

Geen project maar een proces

Het is van belang dat bij de betrokkenen doordringt dat de Omgevingswet geen project is dat op een bepaald moment is afgerond, maar een proces dat bij de inwerkingtreding van de nieuwe wet pas goed van start gaat. Dat proces verdient het om na al die jaren van voorbereiding nu zonder al te veel dralen te worden doorgezet. Er is al te lang gewacht!

Prof. dr. F.P.C.L. Tonnaer schrijft regelmatig blogs en whitepapers over de toepassing van de Omgevingswet voor de kennisbank VIND Omgevingszaken. Bent u op zoek naar duidelijke handvatten voor toepassing van het overgangsrecht in uw dagelijkse werk? VIND Omgevingszaken biedt u praktijkgerichte vakinformatie over het omgevingsrecht, inclusief de Omgevingswet.

Lees meer