Professionele bestuurders grijpen steeds meer de macht in gemeenten. De positie van de raad, en daarmee de lokale democratie, holt hierdoor achteruit. Ambtenaren zijn niet doorslaggevend, maar kunnen een rol spelen om dit tij te keren, zegt historicus Geerten Waling.
Dinsdag presenteert Waling het boek Gemeente in de genen. Hij schreef dit samen met hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans, beiden verbonden aan de Universiteit Leiden. ‘Wij maken ons zorgen over de toestand van de lokale democratie,’ zegt Waling. ‘De gemeenteraad komt te veel buitenspel te staan. De burger lijkt misschien invloed te krijgen op andere manieren, maar dat is vaak een wassen neus. Geef gemeenten terug aan de burger in de zin dat de raad meer centraal komt te staan.’
Herindelingen doorgedrukt
Het voorbeeld bij uitstek, zegt hij, is de gang van zaken rond gemeentelijke herindelingen. ‘In verschillende plaatsen zijn hierover referenda georganiseerd. Steevast is 70 tot 80 procent van de bevolking tegen, toch wordt het er steeds doorgedrukt. Vaak omdat de lokale bestuurders, gesteund door het kabinet, het willen. Tot de jaren negentig hadden we het veel mooiere principe van vrijwillige herindeling. Die hadden ook best draagvlak en konden nuttig zijn.’
De manier waarop het tegenwoordig gaat met de herindelingen is funest voor de lokale democratie, betoogt Waling. ‘In grote gemeenten zie je de jaren erna bijvoorbeeld een lage opkomst bij de verkiezingen.’ En als het er dan toch per se doorgedrukt moet worden, adviseert hij, organiseer dan ook geen referendum. ‘Je kunt het beter níet doen, dan alleen maar voor de schijn, wat vaak het geval is. Dat geldt ook voor andere vormen van inspraak.’
Niet meer vertegenwoordigd
Burgemeesters en wethouders staren zich in Walings ogen blind op ‘de bestuurskracht, de concurrentiepositie van de gemeente ten opzichte van de regio en dat soort zaken’. Politiek van de tekentafel, kortom. ‘Maar het problematische is dat burgers hun interesse verliezen, ze voelen zich niet meer vertegenwoordigd. In dat licht moet je volgens mij ook de opkomst van lokale partijen zien.’
De schaalvergroting is niet alleen een probleem omdat deze wordt opgedrongen, het gaat ook om de effecten ervan. ‘Grote dossiers gaan raadsleden steeds meer boven de pet. Ook zie je dat hele delen van beleid worden uitbesteed aan private partijen en samenwerkingsverbanden waarop weinig controle is. De achteruitgang van de lokale journalistiek als vierde macht is in dit verband eveneens zorgwekkend.’
Geen echte keuzes
Alle kritiek daargelaten, wil Waling ook wel een positieve noot kwijt: ‘We zijn niet direct ontevreden over de kwaliteit van het bestuur. Onze kritiek is vooral dat het niet meer transparant is en veel beleid niet goed kan worden gecontroleerd. Waardoor in verkiezingen ook geen echte keuzes meer kunnen worden gemaakt. Wel over een voetbalveld of een congrescentrum, maar niet over de meer wezenlijke zaken.’
Als historicus heeft Waling sterke bedenkingen bij de ontwikkelingen die hij signaleert. ‘Het Huis van Thorbecke, met de Gemeentewet en de Provinciewet, zijn in de negentiende eeuw niet uit de lucht komen vallen. Die waren het gevolg van ontwikkelingen in een lang proces. Nederland heeft een traditie van sterk lokaal bestuur, die veel ouder is dan de eenheidsstaat. Zelf zaken voor elkaar krijgen om de voeten droog te houden, zo is het ontstaan.’
Bestuurlijk paternalisme
De decentralisaties, waardoor gemeenten weer meer te zeggen krijgen, vindt Waling ‘op zich bemoedigend’, maar over de uitvoering is hij sceptisch. ‘De gemeenteraad moet de touwtjes in handen houden. Behalve door nauwelijks controleerbare samenwerkingsverbanden staat dit onder druk door bestuurlijk paternalisme, bijvoorbeeld van burgemeesters die klagen over politieke versnippering of zelfs pleiten voor invoering van een kiesdrempel.’
Waling en zijn medeauteur Voermans adresseren niet direct ambtenaren in hun boek, hoewel die wel degelijk een rol kunnen spelen in de oplossing van de geschetste problemen. ‘Het doordrukken van besluiten gebeurt niet door ambtenaren zelf. Wel zou ik ze adviseren om kritisch te kijken of beleid democratisch gedragen is. En ze zouden wellicht meer ondersteuning kunnen bieden aan raadsleden.’
Verhoog vergoedingen
Vooral de raad moet de macht dus terugveroveren op bestuurders, die een stap terug dienen te doen, vindt Waling. Maar hoe dan? ‘Versterk de positie van de raad door coaching en training. Ze moeten goed hun rechten en positie kennen. Verhogen van de vergoedingen zou ook helpen. En meer ondersteuning is nodig, ambtelijk of anderszins. De situatie van één griffier voor de hele raad – amateurs die het verder zelf maar moeten rooien – is wel heel karig.’
Bij burgers vraag ik me altijd af of hiermee burgers worden bedoeld die al gaar zijn, of burgers die nog een paar minuten op de BBQ moeten blijven liggen om daarna door inwoners te worden opgegeten.
Wat is professioneel? Vergelijk “managers”: vele managers kunnen geen mensen aansturen. Zo is de vraag of vele bestuurders eigenlijk wel kunnen besturen. Zie oa de stoelendans in de zorg waarbij professionele bestuurders van ene mislukking naar de volgende surfen op de golven van hun netwerk.
Een fundamentele eis aan bestuurder van een gemeente is dat hij/zij/het respect heeft voor democratie en de gemeenteraad.
Het initiatief recht van raadsleden zou meer moeten worden toegepast. Ideeën uit de burgerij kunnen via raadsleden en de griffie tot voorstellen tot uirvoering worden gebracht. Daarmee wordt de positie van de raadsleden versterkt, de burgerparticipatie wordt vormgegeven en er onstaat meer drasgvlak. Dit toond ook de noodzaak asn voor een versterking van de raadsgriffier.