Goed lokaal bestuur komt in Nederland niet voor. Wel is er sprake van voldoende functionerend gemeentebestuur.
Dat is de voornaamste conclusie die Klaas Abma trekt in zijn proefschrift Beoordelen van gemeenten, waarop hij 13 januari 2012 aan de Open Universiteit promoveert. Na het analyseren van 291 onderzoeken naar de kwaliteit van 262 gemeenten stelt Abma vast dat burgers hun diensten wel krijgen maar de lokale politiek er het minst goed vanaf komt.
Grote studie naar kwaliteit van gemeenten
Er is weinig bekend over hoe gemeentebesturen en hun organisaties feitelijk in de volle breedte functioneren. Is het lokaal bestuur 'een drama', zoals aan menige borreltafel valt te beluisteren? Of functioneren de gemeenten juist wel goed, zoals de nationale 'Code voor goed openbaar bestuur' veronderstelt?
In zijn promotie-onderzoek analyseert Klaas Abma alle gemeenten die in de afgelopen jaren zogenoemde bestuurskrachtonderzoeken lieten uitvoeren. Met zo'n bestuurskrachtonderzoek wordt beoogd een algemeen beeld op hoofdlijnen te schetsen van wat gemeenten van hun taken en opgaven terecht brengen. Het gaat om gemeenten buiten Limburg omdat in die provincie de gemeenten via een visitatieprocedure werden beoordeeld. De bevindingen vergelijkt hij met de uitkomsten van de burgerpeilingen, waarin de inwoners bevraagd werden over hun mate van tevredenheid met het functioneren van hun gemeentebestuur en de gemeentelijke organisaties. In totaal betreft het 291 rapporten van onderzoeken naar de kwaliteit van 262 gemeenten.
Vooral uitvoering op orde
Wat is, als alle uitkomsten van de 291 onderzoeken bij elkaar worden gelegd, de kwaliteit van het lokale bestuur in Nederland? Dit is de hoofdvraag in Abma's onderzoek. Uit de bestuurskrachtonderzoeken blijkt dat geen enkele gemeente op alle onderwerpen waarop beoordeeld werd, de score 'goed' kreeg. Er is dus altijd wel wat aan te merken of te verbeteren, ook bij de grotere gemeenten. Er waren wel enkele gemeenten die niet hoger scoorden dan 'onvoldoende' of 'matig'.
Gemeenten blijken vooral goed te zijn in de uitvoerende werkzaamheden. De dagelijkse dienstverlening (paspoorten, rijbewijzen, vergunningen) in het gemeentehuis zelf, maar ook het onderhoud van het openbare gebied, gaat gemeentelijke organisaties (redelijk) goed af. Daar staat tegenover dat gemeentebesturen zwak zijn in riskantere strategische taken en opgaven: gemeentebesturen hebben heel veel ambities, taken en opgaven, maar moeite met het vaststellen van een hoofdkoers en het maken van scherpe keuzen.
Burgers tevreden maar vertrouwen in lokale politiek matig
Burgers zijn in het algemeen tevreden over hun gemeentebestuur, al lagen de rapportcijfers die zij gaven in de meeste gevallen slechts tussen een 6 en een 7. Van 'goed bestuur' is in de ogen van de burgers vaak geen sprake. Vooral de dienstverlening aan de gemeentelijke balies wordt positief gewaardeerd. Burgers zijn ook redelijk te spreken over hun directe leefomgeving, zoals het onderhoud van wegen, openbaar groen, riolering, afvalinzameling, maar ook over de sport- en zorgvoorzieningen.
De burgers hebben maar weinig waardering voor het meer politieke segment van het lokaal bestuur: de wijze waarop het gemeentebestuur hen representeerde (score 4,9) of voor het nakomen van beloften (score 5,4). Het vertrouwen van burgers in hun bestuur is met een 5,2 eveneens onvoldoende te noemen.
Merkwaardige verbeterpogingen: de makkelijke weg
Abma onderzocht ook of de gemeentebesturen wat doen met de uitkomsten van metingen waar ze zelf opdracht toe gaven. Zij analyseerden de resultaten wel en maakten plannen van aanpak, of voegden die toe aan al bestaande verbeterplannen. Wat opvalt in de plannen en uit de eerste resultaten bij herhalingsonderzoek blijkt, was dat die verbeteringen vooral operationeel van aard zijn en in de hoek van de dienstverlening zitten. Dat is iets waarop gemeenten al positief worden gewaardeerd, zowel door hun burgers als in de bestuurskrachtonderzoeken.
Abma: 'Dat resultaat is te vergelijken met een leerling die voldoende staat voor Engels maar onvoldoende op wiskunde en die vervolgens meer aandacht schenkt aan het huiswerk van Engels. Merkwaardig. Men zoekt de makkelijke weg'.
In de gemeente Arcen en Velden werd door enkele raadsleden en B&W het recht in eigen hand genomen. Een voorstel werd er door geduwd ook als dit juridisch gezien niet kon. De ambtenaren (moesten) volgden de opdrachten. Als raadsleden de wetten niet navolgen door gebrek aan moraal, kennis, leidt dit tot verval van de democratie. De burger zal er heel veel energie in moeten steken om het reilen en zeilen van politici te kunnen beoordelen. Welke burger heeft daar nog tijd en zin in. “Ze doen toch wat ze willen”. De politiek kan zorgen voor een omwenteling naar zuivere besluitvorming door o.a. het vergaren van dossierkennis, argumentenafweging en een kritische, niet vooringenomen houding t.o.v. voorstellen.
Je kunt het niet verkopen als overheid om met een lasergun achter een boom te staan om te kijken of een burger zich aan de wettelijke snelheid houdt, als je zelf als overheid de regels en wetten met voeten treedt.
Om een echte oplossing te vinden is ook niet makkelijk. De gekozen vertegenwoordigers moeten hun hand in eigen politieke boezem steken en hem daar houden tot ze een adequate verbetering realiseren. Maar wie houdt de hand dan de pols? Of toch maar weer over naar de (politieke) waan van de dag? Ik ben benieuwd wat het onderzoek daar mogelijk over zegt.
Jammer genoeg is er geen causale relatie aan te tonen tussen de waardering van burgers en het daadwerkelijk functioneren van het lokaal bestuur. In dit opzicht schiet de studie te kort. Hoewel een lage waardering natuurlijk een signaal kan zijn, waarna echt onderzoek nodig is om te achterhalen of er iets aan de hand is.
Ben benieuwd naar het onderzopek. Het onderwerp en aanpak: vergelijken en concluderen m.b.t. het functioneren van gemeenten (in den brede) is an sich al waardevol. Bestuurskrachtonderzoeken worden meestentijds door de gemeente zelf geinitieerd. Dat is een beperking. Met deze aanpak kun je toch opvallende zaken, blijkt, op tafel krijgen.
Piofa