Participatie is het meest besproken onderwerp binnen de Omgevingswet. Hoe gaan gemeenten dit de komende jaren invullen? De bedoeling is dat particulier initiatief belangrijk wordt. De door de Eerste Kamer afgedwongen verplichting is een duw in de rug. Betrokkenen bij de ontwikkeling van de wet en experts uit het veld lichten het toe.
Een belangrijke doelstelling van de Omgevingswet is burgers meer zeggenschap over de eigen leefomgeving te geven. Als gemeenten een omgevingsplan of omgevingsvisie maken, moeten ze belanghebbenden zo vroeg mogelijk hierbij betrekken. Nu kunnen dit soort documenten nog alleen achteraf ‘ter inspraak’ aangeboden worden.
Maar ook aanvragers van omgevingsvergunningen (van simpele dakkapel en aanbouw tot appartementencomplex en zonneweide) moeten aangeven of ze aan participatie hebben gedaan, en zo ja, wat het resultaat van het proces is. Dat is geen hard criterium waar de aanvraag op wordt beoordeeld. Wel wordt de bal zo bij de particulier gelegd.
Plus op besluitvorming
De Tweede Kamer heeft daarnaast een amendement aangenomen, dat gemeenten in staat stelt om voor activiteiten die niet mogelijk zijn volgens het omgevingsplan, verplichte participatie op te leggen. ‘In de Omgevingswet is participatie een plus op de besluitvorming,’ lichten programmadirecteur Eenvoudig Beter Rosemarie Bastianen en manager Bert Naarding van DG Omgevingswet op het ministerie van Binnenlandse Zaken toe.
Beiden zijn betrokken bij de ontwikkeling van de wet. ‘De gemeente blijft de eindverantwoordelijke om te beoordelen of alle belangen in beeld zijn gebracht en meegewogen. Dat is straks nog steeds zo, maar met de nieuwe participatiemogelijkheden in de Omgevingswet heeft een gemeente extra informatie tot haar beschikking,’ zegt Naarding.
Bastianen vult aan dat bijvoorbeeld ook projectontwikkelaars belang hebben bij draagvlak. ‘Niemand zit te wachten op verzet. Dan helpt het als je omwonenden vroegtijdig bij je bouwproject betrekt. Maatschappelijk gewenste ontwikkelingen die bewoners raken, kunnen soms met de nodige aanpassingen acceptabel worden gemaakt. Participatie is een kans voor inwoners om hun invloed te doen laten gelden en het geeft meer ruimte voor creativiteit.’
Sceptisch
Adviseur gebiedsontwikkeling Frans Soeterbroek is echter sceptisch. In de Omgevingswet is de zeggenschap van mensen over hun leefomgeving onvoldoende gewaarborgd, stelt het lid van het activistenclub Utrechtse Ruimtemakers. De bal wordt te veel bij particulieren gelegd, stelt hij. ‘Je moet projectontwikkelaars niet direct met bewoners laten onderhandelen. Daar moet je als overheid tussen blijven zitten. Bewoners zijn onvoldoende krachtig om tegen de businesscase van de markt op te boksen.’
Participatie is noodzakelijk maar op deze wijze slecht in de Omgevingswet geregeld, meent ook directeur Flip ten Cate van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit, de organisatie van welstands- en monumentencommissies in ons land. ‘De insteek achter participatie is dat het publiek belang gediend wordt. In dit geval is het ineens een particulier die het publiek belang moet behartigen. Een private investering kan beslist een maatschappelijke meerwaarde hebben, denk aan de aanleg van zonnepanelen. Maar zo’n initiatiefnemer heeft zelf er een groot belang bij dat zijn project gerealiseerd wordt,’ zegt hij.
‘Door een verklaring te vragen of er aan participatie is gedaan, nodig je partijen uit hun omgeving zodanig te beïnvloeden dat ze met een project akkoord gaat. De druk op omwonenden kan zo groot zijn dat er sprake is van intimidatie. Stel dat iemand in zijn aanvraag schrijft dat de omgeving enthousiast is. Hoe is die steun dan tot stand gekomen?” Ten Cate vindt daarom dat de regie voor participatie altijd bij de overheid moet liggen.
Participatiemotie
PvdA-Eerste Kamerlid Jopie Nooren is het hier maar ten dele mee eens: ‘Het zal er helemaal aan liggen hoe de gemeente participatie inricht.’ Tijdens de stemming op 11 februari over de invoeringswet, die met een twee derde meerderheid werd aangenomen, zag de PvdA-senator haar eigen motie door een volledige senaat gesteund (op Groep Otten na). Ze stemde zelf ook voor de wet.
Noorens motie roept het kabinet op gemeenten en andere medeoverheden te verplichten vóór de inwerkingtreding van de wet participatiebeleid op te stellen. ‘De gemeente moet zelf zorgen voor participatie bij haar visie- en planvorming, ze moet spelregels opstellen voor initiatiefnemers en aangeven welke participatievorm zij verwacht en erop toezien dat participatie goed wordt vormgegeven. De particuliere initiatiefnemer moet het voortouw nemen op de wijze waarop de gemeente participatie voorschrijft.
‘Het oordeel of er voldoende is gedaan, ligt bij de gemeente. Van belang is dat belanghebbenden aan de voorkant bij een initiatief worden betrokken, niet als de vergunning aan de projectontwikkelaar al is verstrekt. Een gemeente die een private partij moet terugfluiten, omdat er onvoldoende aan participatie is gedaan, is te laat, zeker als er dan al een geschil met de buren is. Probeer de plooien dan maar eens glad te strijken.’
Een nieuwe wet gaat een participatieverordening overigens verplicht stellen, maar deze treedt pas later in werking. Onder het oude regime moeten gemeenten in een inspraakverordening al aangeven hoe ze burgers bij de voorbereiding van beleid betrekken. Ook de uitvoering en evaluatie moeten hierin volgens de wetswijziging een plek krijgen. Dit lijkt nog een hele zoektocht te worden. ‘Er zijn volop voorbeelden van waar het mis gaat participatie,’ erkent Nooren, ‘en dan eindigt het via de gemeentelijke bezwaarcommissies soms bij de Raad van State. Participatie vergt een actieve overheid die houdt van het betrekken van de mensen.’
Gebruik van data
Nooren vindt dat gemeenten zelf moeten kunnen bepalen hoe ver ze gaan. Ze heeft wel een paar suggesties. ‘Er is een grote groep die nooit wordt gehoord, zoals woningzoekenden of mensen die van groen houden maar niet in een natuurclubje willen gaan zitten. Het is de uitdaging voor elke gemeente – bestuur en raad – op een rij te krijgen hoe je ervoor zorgt dat iedereen mee kan denken en -doen.’
Bijvoorbeeld met data. ‘Als je hebt onderzocht welke mensen willen verhuizen in jouw gemeente, betrek hen dan bij nieuwe bouwplannen. Als gemeente kun je projectontwikkelaars verplichten zo’n onderzoek te doen. Of trek een a-selecte steekproef uit je eigen inwonersbestand en vraag deze groep om mee te denken, als je een omgevingsvisie maakt. Dan heb je een andere vertegenwoordiging van inwoners dan de groep mensen die steevast jouw inspraakavonden bezoekt. Dat zijn vaak alleen voor- of tegenstanders.’
Aan de slag
Op het ministerie werken Bastianen en Naarding de aangenomen motie van senator Nooren uit. ‘Maar we moeten niet doen alsof er niets gebeurt. Gemeenten en andere overheden zijn al een aantal jaren, vooruitlopend op de Omgevingswet, aan het werk met verschillende vormen van participatie. We hebben onze inspiratiegids met flink wat voorbeelden kunnen vullen. Een aantal gemeenten heeft al een omgevingsvisie gemaakt. Wat opvalt is dat daar nauwelijks inspraakreacties op gekomen zijn, als de betrokkenheid van inwoners vooraf goed werd georganiseerd,’ zegt Bastianen.
BZK is bezig met een landelijke toolkit voor gemeenten met communicatiemiddelen, zoals een animatiefilm, om het participatieproces aan een breed publiek uit te leggen en te concretiseren. De toolkit zal via de website van het interbestuurlijke programma Aan de slag met de Omgevingswet na de zomer worden ontsloten. ‘We delen ook de praktijkvoorbeelden die soms minder goed gaan, om hiervan te leren,’ zegt Naarding.
Landingsplaats
Toch zouden gemeenten nog nadrukkelijker met inwoners op moeten trekken, vinden Soeterbroek en Ten Cate. Samen met het Landelijk Samenwerkingsverband Actieve Bewoners (LSA) en de Landelijke Vereniging voor Kleine Kernen (LVKK) namen de Utrechtse Ruimtemakers en de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit het initiatief voor de Landingsplaats voor de Omgevingswet (pdf).
De eind januari uitgebrachte handleiding geeft gemeenten tips om participatie goed te regelen. Soeterbroek adviseert gemeenteraden ‘botsproeven’ met de Omgevingswet uit te voeren, om te toetsen hoe participatie in de praktijk uitpakt. ‘Zo krijgt de raad meer inzicht in hoe dit onderwerp in het omgevingsplan moet worden geregeld.’ Soeterbroek adviseert de makers van de Omgevingswet het maatschappelijk debat te zoeken en niet uitsluitend bijeenkomsten over de technische inhoud van de wet te houden. ‘Om in het adagium van de onlangs overleden dichter Jules Deelder te blijven: de omgeving van de mens is de medemens.’
Bastianen en Naarding vinden dat een initiatief als de Landingsplaats prima past in de Omgevingswet. ‘Het zijn mooie adviezen aan gemeenten die inwoners gaan betrekken bij ontwikkelingen. Dat willen we dus allemaal. De kritiek is dat participatie in de Omgevingswet slecht is geregeld. Maar een goed participatieproces realiseer je niet alleen met regelgeving,’ betoogt Bastianen.
Participatie moet niet extrinsiek gemotiveerd worden door regels te stellen, maar intrinsiek gemotiveerd zijn omdat het een toegevoegde waarde heeft in de planvorming of bij de vergunningverlening