Burgerparticipatie brengt onder de Omgevingswet volop verplichtingen mee voor gemeenten. Slechts een handvol gemeenten heeft het nieuwe participatiebeleid onder de wet in een verordening gepubliceerd. ‘Zowel burgers als initiatiefnemers zijn juridisch vogelvrij.’
Burgerparticipatie is al langere tijd een vast onderdeel van gebiedsontwikkeling. Met de invoering van de Omgevingswet zijn er nieuwe regels gekomen. Bij vergunningaanvragen zijn initiatiefnemers verantwoordelijk voor het organiseren van participatie bij hun projecten. Ook gemeenten zelf moeten verplicht aan participatie doen bij onder meer het opstellen van een omgevingsvisie of omgevingsplan. De invulling van het participatiebeleid en het inregelen van participatie zelf is vormvrij. De wet zegt daar niets over.
Verplichte worsteling
In het Invoeringsbesluit Omgevingswet staat de verplichting voor gemeenten om hun participatiebeleid rechtsgeldig vast te stellen. De wettelijke verplichting komt voort uit een begin 2020 aangenomen motie van toenmalig Eerste Kamerlid Jopie Nooren (PvdA). Doel van de motie was dat gemeenten nog vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet een participatieverordening publiceren. De senaat hechtte aan deze publicatieplicht, omdat hierdoor ook voor burgers goed te volgen zou zijn dat er nieuwe regels aan kwamen. Regels waar niet alleen zij, maar ook initiatiefnemers rechtszekerheid aan kunnen ontlenen.
Voor veel gemeenten bleek deze exercitie een verplichte worsteling. Menig gemeente heeft een participatiebeleid, maar voor de Omgevingswet moesten alle gemeenten dat beleid herzien.
BOPA
De VNG spoorde gemeenten vorig jaar met een notitie aan hiermee aan de slag te gaan. Mede met het oog op de rol van college en raad bij de Buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA), een instrument dat vóór het ingaan van de wet nog niet bestond. De raad heeft de mogelijkheid tot het verplicht stellen van participatie voor initiatiefnemers bij projecten die buiten het omgevingsplan vallen. Met de inzet van een bindend adviesrecht kan de raad voorkomen dat ze geen zeggenschap meer heeft over grote buitenplanse activiteiten. In tegenstelling tot het oude recht ligt de verantwoordelijkheid voor de BOPA in de Omgevingswet namelijk volledig bij het college.
Bij zijn beantwoording van vragen van de Eerste Kamer eind 2023 maakte minister De Jonge (volkshuisvesting en ruimtelijke ordening) het aantal gemeenten bekend dat aan de verantwoordingsplicht voldoet. In de Officiële overheidsbekendmakingen telden zijn ambtenaren exact 38 besluiten van gemeenten. De overgrote meerderheid heeft dus nog niet aan de eisen voldaan.
Herzien
Tot grote teleurstelling van Eerste Kamerlid Saskia Kluit, die de minister er in het eerstvolgend overleg op aansprak. ‘We zijn nu bijna 4 jaar verder en nog altijd hebben slechts weinig gemeenten hier werk van gemaakt. Ik heb de minister daar al regelmatig op gewezen,’ zegt de GroenLinks-senator. ‘In de meeste gemeenten weten burgers en initiatiefnemers daarmee niet waar ze aan toe zijn. Bij een nieuw flatgebouw verwacht je bijvoorbeeld dat er regelmatig met omwonenden wordt gesproken. Dan is een briefje verspreiden in de buurt niet voldoende en moet er meer gebeuren. De gemeente kan zo verschillende participatieniveaus registreren.’
De mogelijke oorzaak voor de vertraging, geeft Kluit nog mee, is dat gemeenten onder hoge druk hebben gestaan vanwege de tijdige invoering van de Omgevingswet. Hierdoor kreeg het participatiebeleid geen prioriteit, mede door de capaciteitsproblemen. ‘Wat nog enigszins begrijpelijk is. Gemeenten hadden al zoveel problemen op andere vlakken. Maar nu moeten ze dit zo snel mogelijk op orde hebben, anders kunnen er grote juridische onzekerheden ontstaan.’
Monitoren
Demissionair minister De Jonge zegde de senaat inmiddels toe het participatiebeleid te zullen monitoren. Waar provincies en waterschappen bijna allemaal hun participatieverordening hebben vastgesteld, is dat bij gemeenten wisselend, aldus De Jonge, maar een exact inzicht ontbreekt. Voor de zomer wil hij duidelijkheid hebben. Pas dan gaat hij de gemeenten die niets hebben gedaan, achter de broek zitten.
Gemeenten moeten hun inspraak- en participatiebeleid hoe dan ook verversen met de komst van de Wet versterking participatie op decentraal niveau. Deze wet wijzigt de Gemeentewet en de verplichte inspraakverordening voor gemeenten. Het wetsvoorstel is oktober vorig jaar door de Tweede Kamer aangenomen en ligt nu bij de senaat.
Inspraakverordening
Volgens zelfstandig adviseur Pascale Georgopoulou, tevens blogger voor deze site, is het vraagstuk ook een definitiekwestie. Als projectleider Invoeringsondersteuning Omgevingswet bij de VNG hielp Georgopoulou menig gemeente met het inrichten van participatiebeleid. Sec aan deze wettelijke verplichting vasthouden is erg kort door de bocht, vindt ze.
‘Je moet je serieus afvragen wat handig is. In de Gemeentewet staat al de plicht voor het publiceren van een inspraakverordening. Alle gemeenten hebben er een. Beide onderwerpen hebben van alles met elkaar te maken, dus de verplichting onder de Omgevingswet kan daarop voortbouwen. Gemeenten handelen nadrukkelijk in de geest van de wet. Ik ken geen enkele gemeente die niet druk bezig is met participatiebeleid en het uitdaagrecht, wat hiermee samenhangt. Vaak is er een mix van inspraak en participatie in een visie of omgevingsagenda neergelegd, al zijn dat geen verordeningen. Het gaat ook zeker niet overal perfect, want veel gemeenten missen de capaciteit en het overzicht, maar bij allemaal is participatie top of mind. De samenleving verwacht ook dat lokale overheden dat doen.’
Vogelvrij
Eind februari staan er welgeteld 69 gemeenten op Officiële bekendmakingen, die beleidsregels op het vlak van inspraak en participatie onder de Omgevingswet hebben gepubliceerd. Nog altijd veruit onvoldoende, stelt Eerste Kamerlid Kluit. ‘De rechter kijkt uitsluitend naar de juridische werkelijkheid en niet naar de geest’ van de wet,’ reageert ze op het standpunt van Georgopoulou. ‘In een gemeente zonder rechtsgeldig participatiebeleid zijn zowel burgers als ook initiatiefnemers juridisch vogelvrij. Nog even los van de vraag over de democratische legitimiteit: hoe zullen burgers reageren, wanneer ze er bij de komst van een megastal achterkomen dat de gemeente het plan niet kan tegenhouden, omdat ze geen beperkende regels heeft gesteld en de raad bij BOPA’s buiten spel staat? Daarom is een participatieverordening cruciaal, anders is het beleid vrijblijvend en geen recht. ‘
De motie Nooren vraagt om beleid, niet om een verordening. Overigens wordt in de wet versterking lokale democratie wel een verordening verplicht gesteld maar daar hebben gemeenten nog twee jaar de tijd voor. Bij een omgevingsplanwijziging is het altijd de gemeente die verantwoordelijk blijft voor de goede participatie, ook als zij dat uitbesteed aan de initiatiefnemer. Dat vogelvrij valt dus wel mee.
In het Invoeringsbesluit Omgevingswet staat de duidelijke verplichting voor gemeenten om hun participatiebeleid rechtsgeldig vast te stellen. Het artikel is daar duidelijk in. Minister De Jonge bevestigt deze publicatieplicht ook tegenover de Eerste Kamer, en dat de meerderheid van de gemeenten hierin achterblijft. Dat gaat dus zeker verder dan het sec opstellen van beleid. Waar provincies en waterschappen bijna allemaal hun participatieverordening hebben vastgesteld, is dat bij gemeenten wisselend, aldus De Jonge. In een gemeente zonder rechtsgeldig participatiebeleid zijn zowel burgers als ook initiatiefnemers juridisch vogelvrij. Ze weten eenvoudigweg niet waar ze aan toe zijn. Er zijn geen regels gepubliceerd (rechtsgeldig) waar zij rechtszekerheid aan kunnen ontlenen.
Hoi Pieter, zou je kunnen aangeven op welk artikel in het Invoeringsbesluit Omgevingswet jij doelt?
Ik lees in ieder geval dat het Omgevingsbesluit ervan uitgaat dat er ’toepasselijk decentraal participatiebeleid’ ís (bijv art 10.2). Maar daarin zie ik geen verplichting om dat op grond van de Omgevingswet vast te stellen. Of bedoelde je dat ook niet zo?