De vierde beschouwing van de Afdeling advisering van de Raad van State richt zich op de substantiële decentralisatie van bevoegdheden in het sociale en fysieke domein. RaadsledenNieuws sprak de verantwoordelijk rapporteur voor de beschouwing, staatsraad Jan Franssen geeft een toelichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft in het najaar van 2016 een vierde periodieke beschouwing uitgebracht over de interbestuurlijke verhoudingen in Nederland. Sinds de totstandkoming van de zogenoemde Code Interbestuurlijke Verhoudingen in 2004 vragen de regering, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten aan de Raad van State periodiek een beschouwing op te stellen. De dit najaar uitgebrachte, vierde, periodieke beschouwing richt zich op de substantiële decentralisatie van bevoegdheden in het sociale en fysieke domein.
Ingrijpende herschikking
In de beschouwing stelt de Afdeling advisering vast dat in de afgelopen periode tussen Rijk, provincies en gemeenten een ingrijpende herschikking van verantwoordelijkheden en bevoegdheden heeft plaatsgevonden. In het sociale domein heeft de decentralisatie haar beslag gekregen, in het fysieke domein is die nog gaande. De nagestreefde veranderingen zijn dermate ingrijpend dat zij tijd nodig hebben om verwezenlijkt te kunnen worden. De dringende behoefte aan voortgezette aandacht en nadere maatregelen op deze terreinen vormen voor de Afdeling advisering de achtergrond voor het motto van de beschouwing, ‘En nu verder!’
In de beschouwing wordt het volgende gesteld: ‘Doordat aan het begrip medebewind als het ware een nieuwe dimensie wordt toegevoegd, moeten ook de interbestuurlijke verhoudingen opnieuw worden doordacht en ingevuld.’ Kunt u deze ‘nieuwe dimensie’ toelichten?
!["franssen"]("/sites/default/files/En%20nu%20verder-Fransen_0.jpg" "\"franssen\"")
Franssen: “Tot nu toe lag de nadruk op uitvoering van in Den Haag vastgestelde regels. Bij de decentralisaties in het sociaal en het fysiek domein moeten gemeenten de uitvoering niet alleen zelf ter hand nemen, maar hebben ze veel meer wettelijke ruimte gekregen daar eigen opvattingen in neer te leggen. Dit impliceert de mogelijkheid van verschillende keuzes door de gemeenten. Medebewind werd in het verleden vooral verticaal ingevuld. Maar met de decentralisatie zijn twee overheden betrokken, Rijk en gemeenten, met elk een eigen ruimte en de vrijheid om invulling te geven aan deze eigen ruimte.”
Het zijn nu meer dan voorheen overheden die op voet van gelijkheid met elkaar werken, ziet Franssen. “Daardoor komt de nadruk te liggen op houding en cultuur ten opzichte van elkaar, in plaats van de regels die tegen het licht moeten worden gehouden. Hierin heeft ‘Den Haag’ nog veel te leren omdat het niet gewend is op voet van gelijkheid met medeoverheden om te gaan. ‘Den Haag’ presenteerde zich in veel regels, veel willen controleren en weinig vertrouwen. De nieuwe interbestuurlijke verhoudingen zijn niet idealiter te omschrijven.” Wel kan ik een duiding geven van de belangrijkste kenmerken daarvan:
• Wederzijds respect en gelijkwaardigheid;
• Erkennen dat overheden ruimte hebben om tot eigen inzichten te komen;
• Zelfbeheersing door op het juiste moment te zeggen wat je te zeggen hebt. Op nationaal niveau moeten doelen en te bereiken resultaten worden geformuleerd, en vervolgens moet ruimte aan gemeenten worden gelaten in de uitvoering. Het is niet de bedoeling je te bemoeien met zaken waar je niet over gaat;
• Duidelijk en vooraf herkenbaar opereren.”
In de beschouwing wordt gepleit voor een heldere taakverdeling tussen de bestuurslagen. Voor de Rijksoverheid schrijft de Raad van State de taken uitgebreid op, terwijl over de taken van de gemeenten veel minder wordt vermeld. Kunt u dit toelichten?
Franssen: “We hebben, uitgaande van de stelselverantwoordelijkheid van het Rijk, de taken van het Rijk duidelijk beschreven in de beschouwing. Wanneer je dit niet doet, is de kans aanwezig dat het Rijk meer naar zich toetrekt dan waartoe het wettelijk gehouden is. De doelstelling van de wet is duidelijk. Het is duidelijk dat decentrale overheden zich primair belasten met de ‘hoe-vraag’ en het Rijk met de ‘wat-vraag’. Vervolgens moet je de taakverdeling helder maken. In de interbestuurlijke verhoudingen beschrijf je hoe je met elkaar om moet gaan.”
De decentralisatie in het sociaal domein kun je op twee manieren bekijken, vertelt Franssen. Vanuit financieel oogpunt of vanuit de ontwikkelingen in de samenleving. De overheid kwam tot het inzicht dat een grote mate van financiering van de zorg door de overheid op termijn niet houdbaar was. Maar bij de decentralisatie in het sociaal domein is niet alleen het financiële argument gebruikt. Er is ook vanwege principiële redenen gezegd dat de burger zelf verantwoordelijk is voor de invulling van zijn leven en de mensen in zijn omgeving. Pas wanneer de omgeving niet de benodigde zorg kan bieden, komt de overheid in beeld. Die twee standpunten zijn door elkaar heen gaan lopen.”
Franssen: “Mensen hebben daardoor het beeld gekregen dat de decentralisatie in het sociale domein alleen is ingegeven door bezuinigingen. De vraag van de eigen verantwoordelijkheid is te weinig verinnerlijkt. Daaronder ligt de vraag wat voor maatschappij we willen zijn zonder dat mensen afhankelijk worden van bedeling. Het laten ontstaan van een ander type maatschappij duurt lang. Mensen moeten dit nuttig en nodig vinden.”
Welke tips heeft u voor de gemeenteraden?
Franssen: ”Binnen het systeem is er voor gemeenten heel veel te doen. Je zit met de paradox dat aan de ene kant kleinschaligheid nodig is om waarde toe te kennen aan de inzet van mensen. Anderzijds vraagt decentralisatie kennis die je nodig hebt om vragen die bestuurlijk vaak op regionaal niveau moeten worden opgelost, aan te pakken. De vraag is vanuit welk vertrekpunt je als raadslid naar stukken kijkt. Eerst moet je weten welke kant je op wilt. Waar moet onze gemeente over een aantal jaren staan? Hoe ziet onze lokale maatschappij er dan uit en wat vragen we van burgers? Het bouwen aan zo’n samenleving is een proces van lange adem en van ‘auw’. Sommige inwoners hebben bezwaren, anderen vinden het normaal wat je van ze vraagt. Vervolgens ga je kijken wat er in het beleid moet worden geregeld. Geef de wethouder vooraf een instructie mee waaraan hij binnen het regionaal overleg aandacht moet geven. Een goede gemeenteraad beoordeelt achteraf of goed met die instructies is omgegaan. Een goed raadslid is alert, heeft verstand van zaken, zit ‘boven op de kist’ maar laat wel voldoende ruimte voor bestuurders.”
Het debat dat Franssen bepleit, wordt helaas niet gevoerd. “Ik vrees dat gemeenteraden niet goed worden meegenomen, waardoor ze voorstellen krijgen voorgelegd die ze als een overval zien. Ik pleit ervoor om vanuit je politieke visie het debat aan te gaan. Ondanks de verschillende uitgangspunten zijn de verschillen in de praktijk niet zo groot. Helaas worden er nauwelijks debatten in de gemeenteraden gevoerd over instructies voor wethouders waarna wordt teruggekeken of het proces succesvol is geweest. Als de gemeenteraad weet wat hij wil en het eens is over het gewenste sociale profiel, kan hij ook formuleren waaraan getoetst moet worden of het sociaal profiel is bereikt. Dan ben je in staat te zien wat bij de volgende stap nodig is. Dit vraagt een lange adem en bestendigheid van wetgeving en beleid. De gekozen weg is pas een succes als deze op microniveau leidt tot nieuwe vormen van betrokkenheid van mensen bij elkaar, en als de overheid zorgt dat mensen niet tussen wal en schip vallen.”
Franssen heeft gemerkt dat er in de periode na de invoering van de wetgeving over de drie decentralisaties heel veel misverstanden zijn gecreëerd. “Veel mensen waren niet op de hoogte van de bedoeling van de wet. Als je als inwoner een keukentafelgesprek hebt gevraagd en gekregen en dat gesprek mondt uit in een indicatie, dan betekent dat niet altijd dat er materieel hulp wordt geboden, laat staan dat je die ook vergoed krijgt. Om teleurstellingen te voorkomen, zul je de filosofie van de zelfredzame maatschappij goed voor het voetlicht moeten brengen.”
Ten aanzien van de financiële verhoudingen staat in de beschouwing: ‘Een eenvoudiger, voorspelbaarder normeringssystematiek biedt bestuurlijk rust, zeker wanneer, bijvoorbeeld bij aanvang van een kabinetsperiode, in een bestuursakkoord afspraken worden gemaakt over de ontwikkeling van de accressen over meerdere jaren’. Kunt u dit nader toelichten?
Franssen: “In de beschouwing hebben we de betekenis willen nuanceren van het pleidooi voor een groter eigen gemeentelijk belastinggebied. Wanneer je wilt dat gemeentebesturen zich niet bemoeien met inkomens- en vermogenspolitiek, dan zijn de marges niet zo groot. Meerjarige zekerheid is het meest belangrijk voor gemeenten. Ik ga ervan uit dat over ons advies een standpunt wordt ingenomen in het regeerakkoord.”
Wim Voeten, raadsgriffier gemeente Etten-Leur
Geef een reactie