Gemeenten kunnen nog altijd niet gelijktijdig meerdere planwijzigingen publiceren op het DSO. Maar niet alleen de software van het landelijke digitale stelsel laat het afweten, ook de juridische houdbaarheid van parallel wijzigen is in het geding.
Gemeenten klagen al vele maanden dat het technisch niet mogelijk is in het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) aan meerdere planwijzigingen tegelijk te werken. De ervaring van de gemeente Utrecht die ze deelt met de VNG spreekt boekdelen. Op dit moment kan de Domstad nog maar één wijziging tegelijk doen via de STOP-TPOD standaard. De overige wijzigingen moet ze voorlopig via de TAM-procedure in haar oude computersysteem oplossen. ‘Dat geeft extra werk en extra kosten, want we moeten twee systemen in de lucht houden,’ verzucht een van de adviseurs omgevingsrecht van Utrecht.
Parallel wijzigen
Parallel wijzigen is een harde ondergrens in de gemeentelijke ruimtelijke ordeningspraktijk. Als blijkt dat er technisch maar één planwijziging tegelijk in procedure kan zijn, zou dat onoplosbare problemen geven. Het is gebruikelijk dat gemeenten aan meerdere wijzigingsbesluiten tegelijk werken, mede omdat de procedure van dit soort besluiten vrij lang kan duren. Grote gemeenten hebben bijvoorbeeld wel 30 tot 50 wijzigingsbesluiten gelijktijdig in procedure.
BOPA
Ook zullen er volop planafwijkingen nodig zijn, omdat veel oude bestemmingsplannen (nu tijdelijk onderdeel van het omgevingsplan) een conserverend karakter hebben. Dat blijkt wel uit de populariteit van de BOPA, de buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
Het technische probleem moet zijn opgelost met de komst van nieuwe software voor de STOP-TPOD-standaard. De komst van ‘Release B’ is onlangs echter opnieuw uitgesteld, na eerder uitstel in oktober.
Juridische houdbaarheid
Naast de technische perikelen is nu ook grote ophef in de uitvoeringspraktijk ontstaan over de juridische houdbaarheid van het parallel wijzigen van het omgevingsplan. Het probleem is fundamenteel en heeft alles te maken met de verplichting in de Omgevingswet dat gemeenten voor hun hele grondgebied verplicht één omgevingsplan maken. Gemeenten lopen daar bij de samenloop van planwijzigingen vol tegenaan.
Planwijzigingen die gelijktijdig in voorbereiding zijn kunnen met elkaar botsen, omdat een regel per abuis niet is overgenomen of wordt overruled in een volgende wijziging. Ook kunnen 2 planwijzigingen inhoudelijk zo met elkaar samenhangen, dat er een gat in het omgevingsplan ontstaat wanneer een van beide planwijzigingen niet of pas later wordt vastgesteld.
Bomen kappen
Neem een gemeente die de bescherming van waardevolle bomen uit de verordening naar het omgevingsplan overhevelt. In een eerste wijzigingsbesluit stelt de gemeente vast welke bomen waardevol zijn. In een ander wijzigingsbesluit zit het verbod om de waardevolle bomen te kappen. Als de gemeente een van beide wijzigingsbesluiten niet of pas later aanneemt, dan kan het kappen van waardevolle bomen ineens volstrekt onbedoeld en wellicht zelfs zonder het door te hebben, vergunningvrij zijn geworden. Ofwel omdat het verbod zelf weg valt, ofwel omdat er geen bomen aangewezen zijn waar het verbod op toeziet.
Rechter
Hetzelfde kan gebeuren als een van de samenhangende planwijzigingen door de rechter wordt geschorst of vernietigd. In de oude situatie konden gemeenten dan terugvallen op een eerder geldend bestemmingsplan of eerdere verordening. Elk bestemmingsplan en elke verordening staat op zichzelf en functioneert los van andere plannen. Bij één omgevingsplan werkt elke wijziging door in de volgende wijziging. Kortom, het is één groot levend plandocument waarin alles met alles samenhangt. De Omgevingswet heeft het nodeloos complex en ingewikkeld gemaakt om dat geheel coherent en juridisch kloppend te houden.
Voor het ‘samenloop’-probleem werd overigens tijdens een deskundigenbijeenkomst in de Eerste Kamer eind 2021 al gewaarschuwd door Koos Seerden van Rho, als vertegenwoordiger van de branche van stedenbouwkundig adviesbureaus. Ondanks de jarenlange voorbereidingstijd voor de Omgevingswet vanwege het herhaaldelijke uitstel is dit fundamentele punt de afgelopen jaren niet onderzocht en niet opgelost. Ook met de opmerkingen van Seerden is destijds niets gedaan.
Problemen oplosbaar
De VNG heeft het dilemma recent opgepakt en erkent dat er bij gemeenten veel vragen en zorgen zijn. Zowel over het tempo waarin de functies voor parallelle planwijzigingen in het DSO softwaretechnisch beschikbaar komen, als over de wijze waarop ze dit juridisch en praktisch vorm kunnen geven. Volgens de koepel is zoiets onvermijdelijk bij een ingrijpende wijziging van werkwijzen en de ‘juridische techniek, zoals bij de Omgevingswet. ‘Naar onze huidige inzichten zijn beide problemen echter oplosbaar’, aldus de VNG.
DSO
Dat blijkt evenwel niet uit de pittige discussies op onder meer LinkedIn. Eerste-Kamerlid Saskia Kluit (GroenLinks-PvdA) spreekt zelfs van een heuse ‘cliffhanger’. Ook zijn er sterke twijfels of het DSO met zijn STOP-TPOD-standaard de problemen wel op kan lossen. Volgens een deelnemer aan de discussie zijn er recent signalen gekomen dat de landelijke voorziening ‘mogelijk niet juridisch werkbaar meerdere wijzigingen tegelijk aan gaat kunnen’.
Een ander adviseert van de verplichting van één omgevingsplan af te stappen en met een wetswijziging meerdere omgevingsplannen mogelijk te maken, à la de vroegere bestemmingsplannen. Technisch is dat echter onmogelijk, omdat het DSO op dit uitgangspunt is gebouwd. Een dergelijke aanpassing zou technisch dermate ingrijpend zijn dat het hele digitale stelsel opnieuw opgebouwd moet worden.
TAM-route
Dat de digitalisering van de planketen met de STOP-TPOD-standaard te complex en stroperig is, blijkt ook al uit het gegeven dat gemeenten voorlopig maar voortmodderen en via de vertrouwde TAM-route de nieuwe standaard mijden. Twee op de drie gemeenten doen dat.
Vanuit gemeenten klonk recent nog het pleidooi door om de TAM-termijn tot 2032 te verlengen, het jaar waarin ze voor hun hele grondgebied één omgevingsplan moeten hebben. Minister Keijzer (volkshuisvesting en ruimtelijke ordening) wil daar geen gehoor aan geven. Gemeenten krijgen hooguit nog tot eind dit jaar.
Geef een reactie