Onder de Omgevingswet moeten initiatiefnemers verplicht aangeven of ze voor hun bouwproject aan participatie hebben gedaan. De uitkomst doet eigenlijk niet ter zake en daarmee is deze wetsregel in de praktijk een wassen neus, stelt een aantal kritische gemeenten. Wethouders van Apeldoorn, Terneuzen en Zeewolde delen hun ervaringen op dit gebied.
Het meest gebezigde woord binnen de Omgevingswet is participatie, dat in vergunningenprocedures en de nieuwe instrumenten als het omgevingsplan en de omgevingsvisie een sleutelrol krijgt. Doel van de wet is de omgeving vroegtijdig bij plannen en projecten te betrekken. Dat vergroot het draagvlak en voorkomt latere bezwaren, is de gedachte.
Geen verplichting
Aan overheden legt de Omgevingswet de harde verplichting op om altijd een participatieproces met omwonenden en andere betrokkenen te doorlopen. Een dergelijke wettelijke verplichting geldt echter niet voor initiatiefnemers van bouwprojecten. Wel moeten ze bij hun vergunningaanvraag aangeven of ze aan participatie hebben gedaan, en wat de uitkomst hiervan is. De wetgever wil inwoners en bedrijven hiermee aanmoedigen om hun omgeving mee te laten praten over hun plannen. Er geldt dus geen verplichting. Is er onvoldoende aan participatie gedaan, dan mag dat geen reden voor het bevoegd gezag zijn om de vergunning te weigeren.
Alleen bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan de gemeenteraad verplichte participatie opleggen, anders kan ze een aanvraag buiten behandeling laten. Dit zal echter vrijwel nooit gebeuren, omdat de initiatiefnemer vanwege deze optie altijd eieren voor zijn geld zal kiezen. Als een initiatiefnemer bij zijn aanvraag aangeeft dat er niet aan participatie is gedaan, en als daar geen verplichting toe was, dan is dat dus juridisch correct.
Nadeel
De participatieregels die voor initiatiefnemers gelden, blijken in de praktijk niet het gewenste effect te hebben en voor veel onduidelijkheid te zorgen, stelt wijkwethouder Helmut Hermans van Zeewolde. ‘Het nadeel van de Omgevingswet is dat de uitslag van het participatieproces er eigenlijk niet toe doet. Participatie wordt als tovermiddel gezien om inwoners bij de plannen te betrekken. We merken dat inwoners ook hoge verwachtingen hebben als het gaat om participatie. Als wij uitleggen dat participatie niet inhoudt dat alle wensen worden ingewilligd, slaat het vaak om in bezwaar maken tegen het genomen besluit. Het is dan ook van groot belang om het verwachtingsmanagement ten opzichte van participatie bij te stellen.’
Ingewikkeld
In Apeldoorn is ook wethouder Peter Messerschmidt (Volkshuisvesting en ruimtelijke ordening) kritisch. ‘Op het vlak van participatie bij plannen van derden is de Omgevingswet niet eenduidig. Soms is participatie verplicht, in andere trajecten niet. Dat is lastig aan inwoners uit te leggen. Een initiatiefnemer kan aangeven dat hij niet aan participatie heeft gedaan, en als daar geen verplichting toe was, dan is dat zo afgehandeld. We proberen initiatiefnemers echter zoveel mogelijk te motiveren voor hun project aan participatie te doen en participanten tijdens de uitvoering ervan op de hoogte te houden. Maar als het wettelijk niet hoeft, kan de initiatiefnemer ook zeggen dat hij er niet aan gaat beginnen. Daar kun je van alles van vinden, maar juridisch gezien heeft hij gelijk. Dat maakt het ingewikkeld.’
Groeiproces
In Terneuzen constateert wethouder Frank van Hulle dat participatie voor initiatiefnemers nog een groeiproces is. ‘Ze gaan er vaak vanuit dat de gemeente hen in het participatieproces wel bij de hand neemt of dat zelfs geheel overneemt.’ Reden voor de Zeeuwse gemeente om initiatiefnemers van voldoende handvatten te voorzien, zoals een quickscan op de website. De gemeente onderscheidt 3 niveaus, van overleg met de buren tot verplichte participatie waar ook de raad bij betrokken wordt. ‘Hiermee is meteen duidelijk op welk niveau de initiatiefnemer aan participatie moet doen.’
Van Hulle geeft aan dat de gemeente ook zelf nog zoekende is als het gaat om welke rol ze in moet nemen bij welk soort initiatief. ‘Als het gaat om initiatieven met een grote maatschappelijke impact of initiatieven die bijdragen aan een maatschappelijke opgave of een doelstelling van de gemeente, dan zullen wij onze rol pakken en samen met de initiatiefnemer kijken naar de beste invulling van het participatieproces. Bij kleinere meer particuliere initiatieven laten we de participatie over aan de initiatiefnemer. In de brief aan initiatiefnemers melden wij dat zij over hun initiatief moeten communiceren met minimaal hun buren.’
Geen vetorecht
Overigens lopen gemeenten ook zelf tegen de regels voor participatie onder de Omgevingswet aan, stelde Van Hulle eerder op deze site. ‘Participatie is geen doel op zich’, benadrukt hij, ‘maar een middel om betrokken belangen in beeld te brengen. Voor de gemeente is participatie onderdeel van het proces om te komen tot een zorgvuldig besluit. In sommige dossiers is het een illusie dat je hiervoor 100 procent draagvlak gaat hebben, omdat te veel individuele belangen een rol spelen en omdat bijna nooit iedereen het met een plan eens is.’
Als hetgeen bewoners hebben ingebracht niet wordt meegenomen, is volgens van Hulle hun reactie dat het participatieproces niet goed is verlopen. ‘Het dilemma met de wet is dat inwoners altijd kunnen stellen dat er onvoldoende participatie is geweest. Ook initiatiefnemers moeten zich dat realiseren. Maar participatie is geen vetorecht, terwijl dat door sommige inwoners helaas wel zo uitgelegd wordt.’
Dit is natuurlijk precies waarvoor al lang geleden werd gewaarschuwd. Gelukkig lees ik nog een berichten over intimidatie of omkoping door de initiatiefnemer (die grote financiele belangen heeft) van de omwonenden. Maar zowel in het geval van vrijwillige (eigenlijk een onjuist woord:het is verplicht om mee te delen wat er aan participatie gedaan is) als van verplichte participatie door de initiatiefnemer, blijft de verplichting uit AWB en Gemeentewet bestaan, dat een bestuursbesluit zorgvuldig genomen mot worden, na afweging (NB: niet na het honoreren) van alle relevante belangen. Dat betekent dus in principe een dubbele participatie-plicht: de overheid moet nagaan of bij de participatie van de initiatiefnemer wel alle belangen zijn gehoord, en blijft verplicht om zelf die belangen bij het bestuursbesluit mee te wegen.