Het overgangsrecht van de Omgevingswet dwingt tot keuzes. Dat geldt zowel voor het bestuur als voor burgers en bedrijven. Wat zijn de relevante gemeentelijke instrumenten en procedures? Deskundige Frans Tonnaer zet de zaken op een rij.
Aangeboden door
Het overgangsrecht is opgenomen in de aparte Invoeringswet Omgevingswet en alle voorschriften die daar weer uit voortvloeien. Zo komt de gemeentelijke omgevingsvisie in de plaats van bestaande strategische plannen zoals milieubeleidsplannen, verkeer- en vervoerplannen en structuurvisies. Dit lokale beleid blijft overeind tot de omgevingsvisie in werking treedt.
De minister van Binnenlandse Zaken heeft dit met de VNG in principe afgesproken voor de periode tot 1 januari 2025. Daarna valt het doek dus voor deze plannen.
Intussen zijn tal van gemeenten al bezig brede strategische omgevingsvisies zoals bedoeld in de Omgevingswet te ontwikkelen – en het uitstel van de invoering van de Omgevingswet zal er naar verwachting toe leiden dat een aantal van die visies al ruim vóór de genoemde datum gereed zijn.
Status van programma’s
De verplichte programma’s blijven gelden onder de Omgevingswet, en voor de programma’s die hun grondslag hebben in het Europese recht wordt op Europees niveau vernieuwing geregeld. De vrijwillige buitenwettelijke programma’s hebben dus geen wettelijke status en zullen, als een juridische status verlangd wordt, opnieuw vastgesteld moeten worden.
Bestaande ruimtelijke plannen worden ‘van rechtswege’ oftewel vanzelf omgevingsplannen. Dat geldt voor bestemmingsplannen, wijzigings- en uitwerkingsplannen, beheersverordeningen, voorbereidingsbesluiten en rijks- en provinciale inpassingsplannen. Zij vormen van rechtswege het ‘oude’ omgevingsplan. In de Invoeringswet wordt gesproken over het ‘tijdelijke deel’ van het plan.
Omzetten van plannen
Gemeenten moeten in elk geval vanaf 2022 werken aan de omzetting van het (oude) tijdelijke plan in een definitieve vorm, die voldoet aan de nieuwe wetgeving. Het is de bedoeling dat de gemeenten tot 1 januari 2029 de tijd krijgen voor die omzetting. Dit is vooralsnog niet gewijzigd door het uitstel van de Omgevingswet.
Een tamelijk lange ‘overgangssituatie’, maar toch zullen de gemeenten die tijd waarschijnlijk hard nodig hebben om alle planregels voor het gehele grondgebied te vernieuwen. Dat kan, gelet op de complexiteit, haast niet anders dan op gefaseerde, thema- of gebiedsgerichte wijze of een combinatie daarvan.
Dat geldt voor alle regels met betrekking tot het fysieke domein, ook de regels die zijn vastgesteld als autonome en medebewindsverordeningen, moeten zodanig in het omgevingsplan worden ondergebracht dat een logische totaalstructuur ontstaat. Na deze overgangsperiode zullen de bepalingen uit de verordeningen waarschijnlijk van rechtswege komen te vervallen. Alleen al om die reden is het zaak deze regels aan te pakken.
Wijzigen planologische regels
De bestaande planologische regels kunnen na 1 januari 2022 alleen nog op de oude voet gewijzigd worden – inclusief gebruik van wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten – als deze wijziging of uitwerking op die datum in procedure is. De procedure kan dan worden afgerond.
Wijziging kan daarna alleen nog door ze met nieuwe regels te overrulen, waarbij voldaan moet worden aan de nieuwe wettelijke eisen. Wat onder meer betekent dat er voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval regels moeten worden opgenomen die nodig zijn voor een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (art. 4.2, eerste lid Ow).
Dan moeten gemeenten tevens voldoen aan de instructieregels van de provinciale omgevingsverordening en het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). En aan de eisen van het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO).
De wijzigingsbevoegdheden en uitwerkingsplichten uit de oude bestemmingsplannen worden bevroren en gelden in het nieuwe regime als toetsingscriteria voor de vergunningverlening voor (binnenplanse) omgevingsplanactiviteiten.
Pijplijn-aanpak
Wat betekent dat voor het huidige planbeleid? Wil men de verplichte en noodzakelijke toetsing aan de nieuwe regels voorkomen, dan is het zaak om zoveel mogelijk voorgenomen planwijzigingen vóór 1 januari 2022 in procedure te brengen (de pijplijn-aanpak). Het uitstel met een jaar werkt dan in het voordeel van die aanpak.
Gemeenten kunnen de keuze maken om grotere voornemens voor planwijzigingen de komende maanden al in procedure te brengen, in de wetenschap dat die na 1 januari 2022 nog onder het oude recht, en dus onder de thans geldende criteria, kunnen worden afgerond. Ook kan het juist een optie zijn om de lopende procedures of kleinere planwijzigingen, zoals postzegelplannen, voor die datum af te ronden.
Een heel andere keuze kan zijn om juist geen planwijzigingen meer op te starten en in plaats daarvan de energie te steken in de voorbereiding op het omzetten van het oude in het nieuwe planrecht. Tal van gemeentebesturen zijn om die reden intussen al bezig via ‘bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte’ te oefenen met het komende recht en als het ware daarop een voorschot te nemen.
Een laatste optie is stilzitten, de nieuwe regeling afwachten en vervolgens na te gaan wat er moet gebeuren als alle wettelijke regelingen definitief zijn vastgesteld. Dan weet men immers meer exact en definitief wat het nieuwe recht inhoudt en dus mogelijk maakt of eist. Wat dit betreft kunnen er overigens nauwelijks nog verrassingen zijn nu de meeste wettelijke regelingen en de uitvoeringsbesluiten zijn vastgesteld.
Het zal duidelijk zijn dat deze laatste optie het minst te verkiezen valt, omdat vanaf 1 januari 2022 veel energie extra gaat zitten in het voldoen aan de nieuwe eisen. Een goede, tijdige voorbereiding voorkomt een achterstand al bij het begin. Het jaar extra als gevolg van het uitstel van de Omgevingswet kan daar prima voor worden gebruikt.
Vergunningaanvragen
Vanuit het perspectief van burgers en bedrijven is vooral de procedure voor de omgevingsvergunning voor activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving van belang. Het uitgangspunt onder de komende wetgeving is dat legale activiteiten uit het oude recht ‘in principe’ onder het nieuwe kunnen worden voortgezet onder dezelfde voorwaarden.
Dat is ook het geval als de eerder vergunde activiteiten later onder de algemene regels komen te vallen of in de omgekeerde situatie. Het uitgangspunt uit het huidige recht, dat zo weinig mogelijk activiteiten onder de vergunningsplicht dienen te vallen, wordt onder het nieuwe recht voortgezet. Dat betekent dat in de toekomst meer activiteiten onder de algemene regels komen te vallen of vergunningvrij worden.
De vigerende vergunningen en ontheffingen gelden als omgevingsvergunning onder de Omgevingswet. De vergunningsplicht wijzigt dus in principe niet: alleen de wettelijke grondslag verandert en het rechtskarakter van de beschikking kan in sommige gevallen wijzigen (ontheffing naar vergunning). Voor de – bij uitzondering – voorheen niet vergunningsplichtige activiteiten die onder de Omgevingswet alsnog vergunningsplichtig worden, geldt van rechtswege voor twee jaar na de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel, dus in principe tot 1 januari 2024, een omgevingsvergunning.
Dat is alleen het geval als die activiteiten ongewijzigd worden voortgezet. In die twee jaar hebben de initiatiefnemers de gelegenheid om alsnog een vergunning aan te vragen en zal die vergunning ook verleend moeten zijn. Na 1 januari 2022 moeten de vergunningaanvragen wel voldoen aan de nieuwe eisen van de Omgevingswet.
Vergunningen aangevraagd onder het oude recht worden volgens dat recht afgehandeld, inclusief beroep. Eenmaal onherroepelijk, worden deze vergunningen beschouwd als verleend op basis van de Omgevingswet.
Twee wijzigingen
Twee belangrijke wijzigingen doen zich in het vergunningenstelsel voor: in het nieuwe systeem wordt de reguliere vergunningsprocedure van acht weken (met verlengingsmogelijkheid van zes weken) op een enkele uitzondering na de standaard.
Ten tweede zal het inrichtingsbegrip, behoudens uitzondering, komen te vervallen. In plaats daarvan geldt de vergunningsplicht voor activiteiten met nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
De impact van dat eerste zal vooral voor milieubelastende activiteiten fors zijn. Dit raakt vooral aan het werk van de omgevingsdiensten. In plaats van binnen 26 weken zal op de aanvraag in acht (of veertien) weken beslist moeten worden. Daarvoor moeten de werkprocessen mogelijk gereorganiseerd worden en dit zal de nodige gevolgen hebben voor het vergunningenmanagement.
Aangezien de ‘lex silencio positivo’ komt te vervallen, zal er bij termijnoverschrijding geen vergunning meer van rechtswege kunnen ontstaan. Het zal nodig zijn om in het vergunningenbestand na te gaan voor welke vergunningen nog de uitzondering van de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 van de Awb geldt.
Inrichtingsbegrip
Maar nog meer van belang is het vervallen van het inrichtingsbegrip dat straks nog slechts voor enkele milieubelastende activiteiten (zoals IPPC- en Seveso-inrichtingen) geldt. Zo is denkbaar dat bepaalde activiteiten in een bedrijf onder de algemene regels vallen, terwijl andere activiteiten vergunningsplichtig blijven.
Voor het deel waarop de algemene regels van toepassing worden, veranderen de oude vergunningsvoorschriften in maatwerkvoorschriften. Ook oude maatwerkvoorschriften, nadere voorschriften, opgelegde nadere voorwaarden of besluiten waarbij maatregelen zijn opgelegd, worden beschouwd als genomen besluiten tot het stellen van maatwerkvoorschriften.
In de uitzonderlijke gevallen waar geen bevoegdheid tot het vaststellen van maatwerkvoorschriften meer bestaat worden de oude vergunningsvoorschriften van rechtswege voorschriften krachtens het omgevingsplan (en bij provinciale of waterschapsvergunningen, voorschriften krachtens de omgevingsverordening of de waterschapsverordening).
Het is dus zaak voor de vergunninghouders om de gevolgen van de stelselwijziging in kaart te brengen. Vragen die daarbij opkomen zijn:
- Welke activiteiten zijn/blijven vergunningsplichtig?
- Welke activiteiten worden (bij uitzondering) alsnog vergunningsplichtig?
- Welke activiteiten komen onder de algemene regels te vallen?
- Voor welke activiteiten gelden maatwerkvoorschriften?
- Voor welke activiteiten geldt geen vergunningsplicht meer?
- Hoe om te gaan met nieuwe aanvragen (uitbreidingsvergunningen, fasering, combinaties van activiteiten)?
De wijziging van de regelgeving kan ook voor initiatiefnemers aanleiding zijn om bepaalde keuzen te maken. Wijzigingen in de vergunningensfeer, kunnen het beste nog voor 1 januari 2022 aangevraagd worden. Voor welke activiteiten kan juist beter worden gewacht tot na die datum? Welke acties zijn nog nodig in de aanloop naar 1 januari 2022 en daarna in verband met het vergunningsplichtig worden van bestaande of nieuwe activiteiten?
Het zal duidelijk zijn dat in vele gevallen ambtelijke bijstand nodig zal zijn om deze vragen te kunnen beantwoorden. In eerste instantie bestaat – ondanks de uitvoerige voorlichting en invoeringsbegeleiding – daarover nog de nodige onbekendheid en onduidelijkheid bij zowel bij de initiatiefnemers als bij het bestuur (ambtelijke organisatie).
Goede informatie-uitwisseling over de vergunningsplicht en de toepasselijkheid van algemene regels na 1 januari 2022 is hoe dan ook onontbeerlijk. Hoewel het jaar uitstel daarvoor goed gebruikt kan worden, begint de tijd desalniettemin te dringen.
Geef een reactie