Gemeenten moeten meer werk maken van de tegenprestatie en zich houden aan de beoogde doelen uit de Participatiewet, aldus staatssecretaris Van Ark. Maar nut en noodzaak hiervan lopen uit de pas met de werkelijkheid. Het verschil tussen de oorspronkelijke bedoeling en dagelijkse praktijk vraagt om herbezinning op de tegenprestatie.
Wie bijstand ontvangt, moet als tegenprestatie een onbetaalde activiteit verrichten wanneer de gemeente dat vraagt. In een CBS-onderzoek onder gemeenten geeft bijna 40 procent aan de tegenprestatie niet uit te voeren of een andere insteek te kiezen. Sommige zetten bijvoorbeeld in op ‘doen wat je kunt’, maar willen dit niet scharen onder de noemer van de tegenprestatie, vanwege een negatieve bijklank. Hierbij valt te denken aan mantelzorg, vrijwilligerswerk, dagbesteding of een re-integratietraject.
Dwingen tot uitvoering
Als reactie op de onderzoeksuitkomsten spreekt staatssecretaris Van Ark (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) in een brief aan de Tweede Kamer van een zorgwekkende situatie. Gemeenten zouden mensen onnodig aan de kant laten staan terwijl er een krappe arbeidsmarkt is. In diezelfde brief geeft de staatssecretaris aan vanuit haar stelselverantwoordelijkheid gemeenten te dwingen de tegenprestatie conform de Participatiewet uit te voeren, als dat nodig is.
Uit een eerdere rondvraag onder Friese beleidsmedewerkers door het Fries Sociaal Planbureau (FSP) blijkt dat veel gemeenten andere dan strikt de wettelijke doelen voor ogen hebben. Gelet op de bredere decentralisaties proberen ze de tegenprestatie in te passen in het sociaal beleid. Niet alleen met oog op integrale beleidsvoering, maar ook met een afweging van kosten en baten in het achterhoofd.
Geen middelen
Voor de tegenprestatie ontvangen gemeenten geen aparte middelen. Gelet ook op de beperkte budgetten voor re-integratie zien we een knip tussen kansarme en kansrijke ‘klanten’. Ongeveer de helft van alle bijstandsgerechtigden wordt als kansarm gezien. Voor hen volgen vaak geen (intensieve) beleidsinspanningen, zo blijkt uit een inventarisatie onder vijf gemeenten door het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken. Dus geen re-integratie, wel een tegenprestatie.
Bovendien zijn gemeenten afhankelijk van wat bijstandsontvangers én vrijwilligersorganisaties kunnen en willen. De praktijk leert dat organisaties niet zonder meer zitten te wachten op mensen die niet gemotiveerd of niet in staat zijn tot onbetaalde arbeid. Het vergt puzzelwerk om bekwame cliënten te koppelen aan beschikbare plekken. Gemeenten zijn daarbij grotendeels afhankelijk van buurthuizen, culturele evenementen, sportclubs of andere maatschappelijke organisaties.
Signaal aan publiek
De praktijk verschilt hiermee van de bedoeling uit het oorspronkelijke wetsvoorstel. Daarin is de tegenprestatie eerst en vooral bedoeld om aan het publiek duidelijk te maken dat bijstandsontvangers iets terugdoen voor de verkregen bijstand. Tegen het decor van een economische crisis en een groeiend beroep op de bijstand moest dit het maatschappelijk draagvlak voor de sociale zekerheid borgen. Gunstige effecten voor de bijstandsontvangers en grotere baankansen kwamen op de tweede plaats.
Dat was begin 2012. Sindsdien zijn de positieve baten voor uitkeringsgerechtigden zelf steeds belangrijker geworden om tegenprestatiebeleid te rechtvaardigen. Ook de staatssecretaris plaatst het instrument in een ander daglicht met een ander doeleinde: een tegenprestatie kan bijstandsgerechtigden ‘meer zelfvertrouwen, sociale contacten en een nuttige tijdsbesteding opleveren’.
Wie bepaalt?
Verder wordt de tegenprestatie door Van Ark dus nadrukkelijk in samenhang bezien met een steeds krappere arbeidsmarkt. De principiële vraag dringt zich op waartoe het beleid nu werkelijk dient én wie dit bepaalt. Moet de praktijk de wet volgen, of zou het omgekeerde wenselijk zijn?
Anno 2019 zijn gemeenten op een breed terrein verantwoordelijk voor sociaal beleid. Zij proberen dit ‘van onderop’ vorm te geven, met het politieke primaat bij de gemeenteraad en met de opdracht om zo integraal mogelijk te werken. Het wettelijke ontwerp en de discussie over de tegenprestatie lijken nog toegesneden op een andere situatie. Er is nogal wat veranderd sinds de invoering. We zijn uit de economische crisis geklommen en de grote decentralisaties hebben hun beslag gekregen.
In dubio
De tegenprestatie kán een nuttig instrument zijn, maar zal moeten meebewegen met maatschappelijke veranderingen. Ondertussen plaatst dreiging van eventuele dwang vanuit het Rijk de gemeenten in dubio: moeten zij de tegenprestatie uitvoeren conform de Participatiewet of doorgaan met de zoektocht naar het invlechten met andere beleidstaken in het sociaal domein?
Dat leidt af van de hamvraag hoe de tegenprestatie betekenisvol kan zijn; voor de bijstandsontvangers, vrijwilligersorganisaties en gemeentelijke ambtenaren.
Keimpe Anema is onderzoeker bij het Fries Sociaal Planbureau en houdt zich bezig met vraagstukken rondom sociaal domein en zorg.
Zou het ook zo kunnen zijn dat weer actief bezig zijn (al dan niet onder het mom van de ’tegenprestatie’) mensen helpt uit hun eigen vicieuze cirkel te komen waarna ze zichzelf beter voelen, weer perspectief zien en dat dit dus juist onderdeel van sociaal beleid is?