Dat de Omgevingswet in werking treedt daar kan toch welhaast niemand meer aan twijfelen. De vraag is alleen wanneer en hoe.
Even een stapje terug in de tijd:
- Omgevingswet al is op 26 april 2016 in het Staatsblad gepubliceerd.
- De vier uitvoerings-amvb’s zijn op 3 juli 2018 in het Staatsblad verschenen.
- De vier aanvullingswetten bereikten vorig jaar het Staatsblad.
- De bijbehorende besluiten zijn (of worden binnenkort) gepubliceerd
- De aanvullingsregelingen worden opgenomen in de Omgevingsregeling die in november 2019 het licht zag.
- Met de publicatie van de omvangrijke Invoeringswet in februari vorig jaar en het nog omvangrijker Invoeringsbesluit in oktober, is het kolossale bouwwerk van de Omgevingswet c.a. nagenoeg voltooid.
Daarbij is het van belang te constateren dat in de beide Kamers der Staten Generaal van brede steun voor dit wetgevingsproject is gebleken, zowel bij de behandeling van de wettelijk regelingen als van de voorgehangen uitvoeringsbesluiten. Waarom dan nog aarzelen bij de invoering?
Snelle invoering?
Tijdens de wetgevingsoperatie heeft het parlement te kennen gegeven de vinger aan de pols te willen houden wat het moment betreft van de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel. Om die reden is de Omgevingswet aangevuld met een bepaling dat het invoerings-KB aan de beide Kamers voor instemming moet worden voorgehangen (art. 23.20 lid 2). Op 17 december jl. bood de minister aan de beide Kamers het ontwerpbesluit tot inwerkingtreding van de Omgevingswet c.a. per 1 januari 2022 (was oorspronkelijk 1-1-2021) met korte toelichting aan.
Groen licht?
De minister wilde nog vóór de verkiezingen medio maart groen licht hebben van het parlement. Ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) pleitte voor een snelle invoering zodat de praktijk ermee aan de slag kan. En dat de ingezette trajecten zoals bijvoorbeeld bij gebiedsontwikkeling daar geen hinder van zouden ondervinden. De gezamenlijke provincies opteerden eveneens voor een snelle vaststelling van de invoeringsdatum. In lijn daarmee verzochten de VNG, de provincies en de Unie van Waterschappen naar aanleiding van de val van het kabinet, de Omgevingswet niet controversieel te verklaren en de vaststelling van de inwerkingtreding niet over de verkiezingen van maart heen te tillen.
In de plenaire spoedvergadering van de Eerste Kamer op woensdagavond 13 januari jl. was juist deze snelle vaststelling een punt van zorg. Dit onder meer in verband met de vierwekentermijn die in de Omgevingswet is opgenomen tussen de aanbieding en de vaststelling van het inwerkingtredings-KB. Een oplossing zou kunnen zijn om het ontwerpbesluit op een latere datum opnieuw bij de Kamers voor te hangen. De minister maakte kordaat en in de geest van de Omgevingswet een einde aan het juridisch geneuzel over deze bepaling door er alle begrip voor te tonen als de Kamer de tijd zou nemen voor de inhoudelijke behandeling. Ze hoopte wel dat deze behandeling in het voorjaar zou plaatsvinden.
De Kamer schorste daarop de beraadslaging over het besluit in afwachting van een brief van de minister waarin antwoord zou worden gegeven op eerder gestelde vragen.
Welke bezwaren zijn er?
Wat waren nu de bezwaren van de Kamer tegen de snelle vaststelling? Het gaat om drie heikele onderwerpen die in de laatste periode van de parlementaire behandeling van het stelsel steeds sterker naar voren zijn gekomen.
- De landelijke voorziening van het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO-LV)
- De praktijk van het werken met het nieuwe stelsel
- De kosten van de invoering.
Van begin af aan hebben de beide Kamers de minister voorgehouden dat de wet niet in werking kan treden als er geen goed werkend DSO-LV is. Ervaringen met eerdere mislukte digitale projecten bij de rijksoverheid (en de rechterlijke macht) speelden daarbij een belangrijke rol. Die zorgen werden er niet minder om na enkele kritische boordelingen door het Bureau ICT-toetsing (BIT), laatstelijk in oktober 2020. Het BIT signaleerde een aantal risico’s ten aanzien van een tijdige en succesvolle invoering en deed aanbevelingen om deze te verkleinen. In een reactie daarop gaf de minister bij brief van 13 november 2020 aan de aanbevelingen over te nemen. Ze wees op de geregelde monitoring van de voorbereidingen en de maatregelen die intussen waren genomen. Ze trachtte de zorgen weg te nemen door erop te wijzen dat de ontwikkeling van het DSO-LV ver gevorderd is en dat er door de decentrale overheden al druk met het systeem geoefend wordt.
Van de vijf minimale criteria voor de inwerkingtreding zou intussen aan de meeste zijn voldaan
- De omgevingsvisies van Rijk en provincies zijn afgerond
- De provinciale omgevingsverordeningen zijn gereed
- Werken met projectbesluiten is mogelijk
- Het omgevingsplan kan worden gewijzigd
- De vergunningen en meldingen kunnen worden behandeld.
Verschuiving van datums
Door het eerder bepaalde uitstel van een jaar, verschuiven ook de datums waarop de belangrijkste instrumenten van de decentrale overheden gereed moeten zijn.
- De gemeentelijke omgevingsvisies wordt 1-1-2025
- De gemeentelijke omgevingsplannen wordt 1-1-2030
- De waterschapsverordeningen wordt 1-1-2024.
Daardoor zou er meer tijd zijn voor een goede voorbereiding op de invoering van deze instrumenten.
Financiële effecten
Wat de financiële effecten betreft, blijft volgens minister Ollongren de afspraak staan dat de overheden zelf de invoeringskosten betalen waarbij ze ook de baten behouden. Men hoeft er volgens haar financieel niet op vooruit te gaan maar mag er ook niet op achteruit gaan. Dat zal in 2023 en in 2027 geëvalueerd worden, maar ook in 2022 zal al gekeken worden naar de ontwikkeling van de invoeringskosten. Als die als gevolg van het uitstel of om andere redenen hoger zouden uitvallen zou men daarover opnieuw aan tafel gaan.
Dit antwoord kon de leden van de Eerste Kamer niet overtuigen en men eiste eerst een inhoudelijk debat waarin de geuite zorgen uitgebreid besproken zouden worden.
Beoordeling
Men kan zich afvragen of het wel zo verstandig was van het parlement om de invoering van het omvangrijke stelsel op te hangen aan “een goed werkend DSO” als conditio sine qua non*, nu er geen harde criteria bestaan voor het antwoord op die vraag. Door dat te doen heeft men zichzelf wellicht onnodig vastgezet. De mindere ervaringen in het verleden met digitaliseringsprocessen zouden juist een reden moeten zijn om de invoering van de stelselherziening niet afhankelijk te maken van dergelijk voorzieningen waarvan de realiseringstermijn niet met zekerheid valt te bepalen.
*betekenis conditio sine qua non: voorwaarde zonder welke (het gevolg) niet (zou ingetreden zijn)
Natuurlijk is een goede digitale ondersteuning van belang bij de toepassing van de diverse instrumenten uit de nieuwe wet en in het huidige digitale tijdperk mogen burgers dat ook van de overheid verwachten. Maar ook de actuele toepassing van de regelingen in het fysieke domein vindt grotendeels plaats zonder dergelijke voorzieningen en waar ze er wel zijn fungeren ze naar behoren. Denk aan het OmgevingsLoket Online en aan ruimtelijkeplannen.nl.
Koppeling
Een succesvolle aansluiting op de landelijke voorziening van het DSO voor de behandeling van vergunningaanvragen en meldingen ligt overigens in het verschiet. Aan het einde van het vorig jaar was bij 44% van de bevoegde besturen een koppeling met het systeem gerealiseerd. Bij de provincies was dat 33% en het overgrote deel van de 29 omgevingsdienst is inmiddels aangesloten. Een derde van de gemeenten voldoet aan de eisen en bijna de helft heeft dit in voorbereiding. Bijna 70% van de waterschappen is in staat om de vergunningaanvragen en meldingen vanuit het DSO-LV te behandelen.
Gelet op deze aantallen mag worden verwacht dat tegen het einde van dit jaar vrijwel alle besturen op het systeem zijn aangesloten. Al zou dat dan nog geen 100% zijn, dan kan dat toch geen reden zijn om de invoering van het gehele stelsel uit te stellen? Zoals met vele digitale systemen het geval is, zal een goede toepassing en doorontwikkeling pas mogelijk zijn als men ermee aan de slag gaat. En intussen blijft het mogelijk voor de achterblijvers om via de papieren wereld te voldoen aan de eisen die de Omgevingswet op dit punt stelt.
Geen project, maar een proces!
De overdreven aandacht voor de toepassing van het DSO-LV met het oog op de inwerkingtreding van de nieuwe wet is tegen de achtergrond van de mindere ervaringen met digitale systemen bij de overheid begrijpelijk, maar doet vergeten dat na de inwerkintreding van het systeem het werken met de instrumenten pas goed kan beginnen. En hier is meer reden tot zorg dan wat betreft het DSO-LV. Wat bijvoorbeeld te denken van de gemeentelijke omgevingsplannen waarvan nog volkomen onduidelijk is hoe die plannen er volgens de eisen van de nieuwe wet uit zouden moeten zien? Wat betekent de toepassing van de nieuwe instrumenten voor het gemeentelijke grondbeleid? Hoe gaat men om met de grotere rol van de zorgplichten en met de uitgebreide mogelijkheden van maatwerk?
Men mag bovendien verwachten dat de ontwikkeling van de uitvoeringsregelingen zoals we die beleefd hebben in de aanloop naar hun vaststelling in de schaduw van de Omgevingswet, zich ook na inwerkingtreding van het nieuwe stelsel zal voortzetten.
Het is van belang dat bij de betrokkenen het besef doordringt dat de Omgevingswet geen project is maar een proces. Dat proces verdient het om na al die jaren van voorbereiding nu zonder al te veel draling te worden doorgezet.
Geschreven door Prof. Frans Tonnaer, emeritus hoogleraar omgevingsrecht.
Aanvullingen, opmerkingen en/of tips? Reageer hieronder of stuur een mail.
Geef een reactie